国民政府无意给予内蒙古特殊政策还可从北伐成功之际及训政初期国民党中央对于全国行政建制的总体设计中找到证据。1928年2月， 国民党二届四中全会《宣言》将内政建设列为“实现三民主义，完成国民革命”的第一项方针，提出“内政的建设：一以实行建国大纲所指示之工作为目的，而如何能达到此目的，则第一项决定确立法治主义原则……其次，则为行政之建设”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（二），第17页。）根据这一方针，国民政府内政部于当年7月之前就拟定出该部训政时期纲领。第一项就是“厉行法治主义”，提出“明定行政系统，实施全民政治”，并规定1928年就要“划一省制废除特别区，划一市县制废除道及县佐”。（注：秦孝仪主编：《革命文献》，第71辑，“抗战前国家建设史料--内政方面”，第15页。）“三全大会”《内政部工作报告》也把“划一省市县制”作为“已办事项”的第一件大事来汇报。该报告指出：“本部以训政肇始时期，全国行政系统，若不能整饬划一，将何以刷新内政，筑宪政之初基。故于省则呈请中央将各特区废除，易为行省，依照省组织法从事改革。”（注：秦孝仪主编：《革命文献》，第71辑，第1页。）
    从以上材料可以看出，1928年9月17日，国民政府明令热河、 察哈尔、绥远、青海、宁夏、西康等特别行政区改省是有既定政策准备的，而其理论来源就是孙中山的《建国大纲》。据《绥远志略》一书反映，1928年8月间，“内政部以《建国大纲》中仅有省治， 并无特别区之规定；况值军事结束，训政开始，更应将特区次第改省，以服划一”。（注：廖兆骏编著：《绥远志略》，中华书局1937年版，第46页。）既然国民政府严格按照《建国大纲》来改革地方行政系统，而《建国大纲》又无关于训政时期少数民族特殊地方行政之规定，这就注定了民族地方必然被等同为一般地方来对待，形成只有民族地方执行中央计划，而无中央考虑民族地方特殊状况的局面。明确这一点，有助于理解1928年后内蒙古同胞一再向国民党中央和国民政府上书请愿，要求建立民族地方自治机构而屡遭拒绝的原因。
    进入20世纪以后，受清末新政、日俄战争、辛亥革命、五四运动、中国共产党成立等重大历史事件的影响，内蒙古在与外界相互激荡的过程中加速了社会流动与社会分化，产生了一批留学海外和游学内地的新一代知识分子，他们有的接受了资产阶级民主主义思想，有的则接受了马克思主义，加入了中国共产党。同时，内蒙古封建王公也发生分化，有的因循守旧，有的则主张革新。尽管内蒙古各方在政治主张上各有不同，但在蒙古地方自治问题上基本意见是一致的。内蒙古各界不满北洋军阀对蒙旗的掠夺与盘剥，而孙中山和国民党一大提出的“民族平等”与“扶助弱小民族”的主张给他们以鼓舞。因此，当国民革命掀起后，内蒙古草原也有回应，各盟旗期望国民党北伐成功后，能够实现蒙旗地方自治，保障蒙人利益。“可是蒙古方面的主张，边区省份的主张，和中央处理的原则，都不能协调一致，于是内蒙古的许多领导人物开始筹备组织代表团，赴南京请愿。”（注：札奇斯钦：《蒙古史论丛》（上），（台北）学海出版社1980年版，自序1-2页。）
    1928年5、6月间，各盟旗所推代表60余人先后抵达北平。7月26 日，代表团向国民政府发出“寝电”，提出：于内蒙古、青海各设一地方自治委员会；将热河、绥远、察哈尔三特区改省之议，暂勿施行。9月1日，代表团又从北平发表呈文一件，除仍要求改省应予缓行外，主张组织一个包括内蒙古六盟、察哈尔、呼伦贝尔及青海各盟旗在内的内蒙古地方政务委员会。（注：李毓澍：《蒙事论丛》，第416页。 ）这一自治方案较7月26日的要求提升一级， 但实际上隔省组建“大内蒙”地方自治机构是难于操作的，故更不为国民政府所采纳。
    在吴鹤龄等前往南京交涉的同时，留守北平内蒙古代表团恩和阿木尔等又接连向国民党北平政治分会请愿，请求“应就辖有多旗之热察绥等省各设一蒙旗自治委员会，由省内各旗各选委员一人组织之，秉承各主管机关督办该省蒙旗事宜”，并提出在热察绥青四省应参用蒙委、改称各旗札萨克府为旗政府、在蒙地划分司法区、各设审判公所、保护蒙地等声请。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第39页。）这是内蒙古代表在三特区改省已付诸实施情况下提出的一个“退而求其次”的低度自治方案，其特点是“省下自治”。应该说，这一旨在保障蒙古人生计，增进蒙古人利益的方案即使在《建国大纲》的框架内也是能够接受的。当时接受留守北平内蒙古代表团请愿的北平政治分会主席张继在“为恩和阿木尔等声请设立蒙旗自治委员会等致蒋介石等函”中就说：“查所陈各节，均切实持平，对于扶植蒙民自治，保障蒙民生计两点尤要扼要。谨先奉闻，统乞垂察。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第39-40页。）但国民政府最后还是拒绝了这一声请。
    1929年，国民政府加紧推行县自治。3月， 国民党三大第十次会议通过“确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案”，重申“县为自治单位”。6月5日，国民政府公布了《修正县组织法》。内蒙各盟旗担心国民政府在本地区实施县治制度，为此，6月14 日再次上书国民政府，提出六项要求：“（1）盟旗制度一律照旧，不得改设县治；（2）各盟长、副盟长、兵备札萨克由中央就本盟旗中择优任命；（3 ）盟旗归省范围仅以外交及关于外侮之军事为限，所有地方行政权由王公处理；（4）设在蒙地之省府须有半数蒙族委员，经盟旗公推， 由中央任命；（5）凡内蒙未垦之地不得以任何名义再行开垦，其已开垦者， 土地所有权仍由蒙人自主；（6）以上各条请中央明令公布。 ”（注：朱汉国主编：《南京国民政府纪实》，安徽人民出版社1993年版，第111页。）在内蒙古各界的强烈要求下，国民党中央政治会议第181 次常会做出决定：在蒙藏行政制度未经确定以前，所有名称、职官，暂准照旧。且蒙旗长官如札萨克、协理等，并经国民政府任命。这一决议标志着国民政府已开始注意到蒙藏问题的特殊性，但对于蒙旗提出的扩大蒙旗自治权利、保障蒙人生计等重要问题没有做出正面答复。1930年夏，蒙古会议召开时，内蒙古代表博彦满都等重提“组织内蒙古地方政务委员会”一案，也未获该会议通过。