二
    1930年以后，在内蒙古民族自治运动的直接刺激下，并顾及到日本帝国主义向内蒙古加紧渗透的严峻形势，国民政府在坚持反对内蒙“废省自治”和“跨省自治”的前提下，开始重视内蒙古问题的特殊性，逐步修改原定计划，允准蒙旗在省下“低度自治”，并制定了有关针对内蒙古问题的专门法律。国民政府对内蒙古问题的定位开始由原来的原则定位向现实定位转变，渐趋以特殊地方问题和边疆问题来予以对待。
    国民政府对内蒙古问题的重视实际上始于1929年6 月召开的国民党三届二中全会和181次中央政治会议，尽管如此， 国民党仍在坚持既定方针。国民党三届二中全会提出要召开蒙藏会议（后来实际上只召开了蒙古会议），这为国民党中央与蒙古地方全面沟通创造了条件。正是在蒙古会议上，决定根据蒙古特殊情形制定《蒙古盟部旗组织法》，并特别强调了内蒙古在巩固边防上的重要性，使内蒙古问题首先以边疆问题的形式凸显于全国。国民政府代表孔祥熙在蒙古会议上致词时称，蒙古会议“就可以说是结合蒙古代表诸君于一堂，大家互相讨论研究如何对付帝国主义者的办法与组织的一个会议；也可以说是要巩固边防的一个会议。这一层用意甚深远，要大家特别注意”。（注：黄奋生编：《蒙藏新志》（上），中华书局1938年版，第397页。 ）该会议闭幕宣言也指出，“蒙古位居华北，为国屏藩”。（注：黄奋生编：《蒙藏新志》（上），第398页。）这一会议后， 内蒙古问题边疆性的一面日益受到重视。
    1931年10月12日，国民政府公布了根据蒙古会议决议案而制定的《蒙古盟部旗组织法》。该《组织法》第五条规定：“蒙古各盟及特别旗直隶于行政院”。（注：见《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第45页。）“盟”在法律上取得了与“省”平级的地位，蒙旗的自治范围扩大，自治程度提高。但实际上由于在管辖对象上采取“属人主义”，盟部旗只有管辖所属的蒙人，而其中的汉人仍归相应的省县管理。在这种“双轨体制”下，不仅旗县纠纷不断，而且盟部旗也很难行使其自治权利。《蒙古盟部旗组织法》颁布不久，旋因“九一八事变”发生，在绝大多数盟旗都未得到贯彻。
    从“九一八事变”到1933年热河弃守，“东四盟”有3 盟相继沦陷，内蒙古形势急剧恶化。期间，国民政府对内蒙古自治水平的定位固守于《蒙古盟部旗组织法》一线，而把主要目标集中在内蒙古的边防位置上，针对内蒙古的各项政策也主要围绕巩固边防而展开。
    1932年3月5日，国民党四届二中全会通过白云梯提议的“关于蒙藏政治教育问题十则请予决定施行案”。该决议案所列举的迅速恢复内蒙古党部、以蒙藏人士主持办理蒙藏政治、保障蒙古族原有土地及公私财产、提倡蒙藏教育等措施都旨在抗暴日之侵略、杜绝日人挑拨离间之路。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第53-54页。）4月7日，国民政府行政院院长汪精卫在洛阳主持召开国难会议，关于蒙藏方面通过了“改善蒙藏军事政务宗教教育以御外侮案”和“简派适当大员宣抚内蒙案”。两案提出的建设内蒙古自卫力量，在内蒙古重要地点由蒙藏委员会分设管理机构、重建黄教管理组织、推广蒙藏教育、简派适当大员宣抚内蒙古各盟旗等方案也重在“消弭蒙藏危机、巩固边圉”，“以捍卫堂奥”。（注：黄奋生编：《蒙藏新志》（上），第426页。）1932年9月，蒙藏委员会特别召集蒙古各盟部旗驻南京代表及该会职员开边疆研究联席会议，通过巩固边防、抵御强敌的若干方案，突出强调了军事问题。会议决定由蒙藏委员会督促蒙古各盟旗按照《蒙旗保安队编制大纲》从速编练各盟旗保安队，并呈请行政院转请军事委员会在中央军官学校内设立蒙古军队特别训练班。9月28日， 蒙藏委员会又根据联席会议关于编练蒙古骑兵的决议案向行政院呈文，要求“由本会会同军事委员会参谋本部、军政部从速切实筹议进行”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第61-62页。）到1934年底，察绥各盟旗基本上都组建了保安队，察哈尔还成立了察哈尔蒙兵游击队。但由于编练经费、枪械均由蒙旗自行解决，因而充实武备的实质性进展不大。
    1932年秋，蒋介石派国民党军官训练部主任桂永清、军政部要员余玉瑗、彭秉离等，在驻蒙藏委员会委员包悦卿的陪同下，由南京前往内蒙古宣抚，并特地到锡林郭勒盟苏尼特右旗拜访该旗札萨克郡王兼锡盟副盟长德穆楚克栋鲁普（习称“德王”）。这之后至1932年底，蒋介石先后在武汉和南京两次会见德王，拨给德王一批武器，并允诺在张北建立中央军官学校分校，以培养蒙古方面的军事干部人才，做好编练蒙古骑兵师的准备。蒋介石还向德王重申蒙古王公制度可以保留，（注：卢明辉：《蒙古“自治运动”始末》，中华书局1980年版， 第14-15 页。）但不久因德王发起“蒙古自治运动”，组建张北分校和蒙古骑兵师的计划未果。
    随着内蒙古边防地位的上升，国民党实际上以边疆问题取代了内蒙古的民族问题，并且使这一理念不断强化和长期延续。从30年代初到国民政府覆亡，“边疆”、“边务”、“边政”一直是国民党处理蒙藏和新疆问题的基本出发点和主要切入点。30年代以后出现的大量国民党官方与非官方边疆与边政研究机构，一方面反映了志士仁人面对边疆危机而进一步增强的爱国意识和历史使命感，另一方面也反映了国民党的政策导向。我国由于历史上形成的少数民族大多分布于边疆的基本格局，少数民族地区在巩固国防上有着特殊重要的意义，民族问题也就自然地与边疆问题交织在一起，相应的民族政策也必然要同边疆政策交织在一起。国民政府重视内蒙古在保卫边疆上的战略地位，对内蒙古采取一些有利于巩固边防的措施，这都是值得肯定的。但是民族问题与边疆问题、民族政策与边疆政策毕竟有各自不同的侧重点、立足点，有各自不同的目标取向。如果政策运用恰当，就可以使这两个方面很好地衔接起来，反之则有可能顾此失彼。民族问题的核心是“民族”，近代中国民族问题的实质是如何保护、增进少数民族利益和维护、发展中华各民族间团结友好关系。边疆问题的核心是“边疆”，其实质是如何稳定边陲，巩固边防，加强边疆与内地、边疆地方政权与中央政权联系。单纯为巩固边防考虑，既可以用保护少数民族利益的方法达到目的，也有可能用无助于甚至有损于少数民族利益的方法达到目的。
    倡导民族平等与民族自治，是孙中山在解决中国边疆民族问题上的重要突破，而国民政府在30年代后以边疆问题代替民族问题，却是以抵销这一突破为代价的，国民党的边疆政策在实质上也不可能较前代有多大进展。1934年3月7日，蒋介石在南昌北坛官邸做了题为《中国之边疆问题》的演讲，集中阐释了国民党中央在边疆问题决策上的真实考虑，是了解训政初期国民政府对内蒙古政策定位的一份非常重要的文献资料。从演讲题目就可看出蒋介石是把内蒙古问题当作边疆问题看待的。蒋介石在演讲中指出：“各国解决边疆问题之方法，就其侧重之点观察，不外两种：一即刚性的实力之运用，一即柔性的政策之羁縻。如果国家实力充备，有暇顾及边陲，当然可以采用第一种手段，一切皆不成问题；但吾人今当革命时期，实力不够，欲解决边疆问题，只能讲究政策，如有适当之政策，边疆问题虽不能彻底解决亦可免其更加恶化；将来易于解决。否则，必将坐失时机，坏国家百年大计也。”（注：《先总统蒋公思想言论集》，（台北）“中国国民党中央委员会”1984年编印，第12册，第105页。 ）这里所言的“刚性的实力之运用”与“柔性的政策之羁縻”其实也正是中国古代传统治边政策的两极。蒋介石在思想深处是赞成前者的，而把后者视为一种不得已而为之的办法。在这种边疆问题观念的支配下，国民党的边疆政策必然是片面的，不可能兼顾到民族问题的解决。