70年代中期以后，美国移民政策面临的一个突出问题是难民问题，特别是越南战争结束后，大批东南亚难民的接纳和安置，成为美国亟待解决的问题。虽然在1965年移民法中设有难民限额和相关条款，但已远远不能满足形势的需要。因此美国在采取一系列应急措施之后，国会在1980年通过了《难民法》（Refugee Act of 1980），对难民的定义、接纳限额及安置等都做了明确规定，为进一步接纳和安置难民做了法律上的保障。从美国政策的制定过程看，虽不排除人道主义方面的考虑，但为美国外交政策服务则是制定1980年难民法的出发点和基本考虑。因此，大批难民入境后所产生的社会冲击则是美国决策者所始料不及的。东南亚难民同美国其他族裔集团在就业、教育、居住环境等方面的摩擦和冲突，更增加了美国族裔关系的矛盾和复杂性。从这个角度看，难民法的消极影响是比较突出的。
    一
    越南战争结束前，从1965-1975年，共有20,038名越南人移民美国；在这一阶段，美国公民的越南妻子及其子女构成了越南全部移民的75%。从居住区域上看，越南人在1965-1975年主要集中在加州、纽约州、华盛顿特区、伊利诺伊和德克萨斯。1975年以后的居住区域又扩大到东部和中西部，这种居住分布模式在大批难民入境后依然如此。在1975年以前，美国没有关于柬埔寨和老挝移民的具体记录。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》（Stephan Thernstom,ed.,Harvard Encyclopedia of American Ethnic Groups），坎布里奇1980年版，第508-509页。）
    越南战争的结束，引发了第一次东南亚难民潮，仅在1975年4月21-29日，美国就撤走了6万名越南人，在1975年共有13万越南人出逃。这次难民潮中的大多数人来自城市，主要是在西贡（今胡志明市）为美军或南越政权服务。他们文化程度很高，在18岁以上的难民中，20%受过大学教育，38%受过中学教育，18%受过小学教育，2/3可以流利地使用英语。女性占了第一次难民潮的一半。（注：威廉·刘：《无路可走：在美国的越南难民》（William Liu,Transition to Nowhere:Vietnamese Refugees in America），田纳西州纳什维尔1979年版，第55页。）越南统一后，又有大批越南人出逃，从而形成了第二次难民潮。这些难民基本上是乘船出逃，因而被称为是“船民”。他们先到泰国，被关入难民营长达数月乃至一年，然后才能被安置到澳大利亚、加拿大、法国和美国等国。与第一次难民潮不同的是，第二次出逃的难民许多来自农村，文化不高，不懂英语，40%的难民是华裔越南人。华人在越南统一后倍受歧视，他们虽然只占越南人口的7%，却经营全国80%的零售业。越南在恢复经济的过程中，华人成为他们剥削和歧视的对象。特别是中国对越自卫反击战之后，大批华人被越南当局驱逐，更扩大了难民的队伍。（注：罗纳德·高木：《来自不同海岸的陌生人：亚裔美国人的历史》（Ronald Takaki.Strangers from a Different Shore:A History of Asian Americans），纽约1990年版，第452-454页。）
    第二次难民潮反映了东南亚政治、经济及社会形势的发展。越南战争结束后，老挝王室同越南支持的巴特寮之间展开争夺权力的斗争，导致7万名寮族人，1万名苗族人和6万名赫蒙族人出逃。柬埔寨的情况有些独特，1965年，诺罗敦·西哈努克国王同意北越部队过境，柬埔寨遂成为北越的运输通道，从而被卷入越战。1970年朗诺将军发动政变推翻西哈努克，1975年波尔布特领导的红色高棉夺取了政权。在红色高棉的统治下，柬埔寨有200万人死于饥饿、疾病和屠杀。大批柬埔寨人逃到泰国，到1979年大约有60万人被关在泰柬边境的难民营里。（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》（Tricia Knoll.Becoming Americans），俄勒冈州波特兰1982年版，第284页。）
    面对大规模的难民潮，美国采取了有效措施，制定相应的政策接纳和安置难民。
    第一，通过临时性法令并采取紧急接纳措施。1975年国会通过《印度支那移民和难民援助法》，同意接纳13万越南和柬埔寨难民入境。同时福特总统还授权司法部长使用“假释权”接纳难民入境，并成立了由12个相关机构的代表组成的“各机构工作协调小组”，负责难民的接纳工作。设在菲律宾的克拉克空军基地和关岛基地成为运送难民的中转站。由于菲律宾总统马科斯宣布不欢迎这些难民，关岛就担负着主要的中转任务。被接纳的难民从这里被送往美国的4个接纳中心：南加州的彭德尔顿营、阿肯色的查菲堡、宾夕法尼亚的加普和佛罗里达的埃格林空军基地。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》（Sucheng Chan,Asi-an Americans:An Interpretive History），波士顿1991年版，第155-156页。）
    第二，寻求并加强国际合作。美国由于面临巨大的接纳压力，便同联合国难民事务高级专员磋商，要求同其他国家分摊。在第一批13万难民中，只有6632名被安置到其他国家和地区，加拿大接纳了3316名，法国1877名，澳大利亚161名，台湾120名，菲律宾115名。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第511页。）面对第二次难民潮，由于泰国、马来西亚和菲律宾等国对难民采取了禁止入境、强行遣送回国等不恰当措施，使难民问题在国际事务中更加突出。于是，联合国1979年在日内瓦召开难民问题国际会议。会议最后决定，如果“第二避难国”（主要指澳大利亚、法国、加拿大、美国等）能接纳并安置东南亚难民，那么“第一避难国”（主要是东南亚有关国家）保证不将其遣送回国。会议还对越南政府施加压力，要求其停止对华侨的迫害。这样到1979年底，法国接纳了6万难民，澳大利亚接纳了1.8万名，加拿大接纳了1.4万，中国在1978年以后也安置了16万越南华侨，其余的大部分去了美国。联合国难民事务公署1975-1978年全部经费的50%（约3500万美元）用于安置东南亚难民，而1979年一年的费用就高达2250万美元。（注：迪克·克拉克《1979年世界难民问题评估》（Di-ck Clark,1979 World Refugee Assessment），载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》（George Lankevich,Ethnic America,1978-1980,Updating the Ethnic Chronology Series），纽约1981年版，第303页。）
    第三，国内有计划地安置难民。在接纳大量难民之后，美国还采取以下措施和政策妥善安置难民。其一，许多志愿组织担负起安置难民的工作，特别是负责安置随第一次难民潮入境的难民。安置工作由九个志愿组织负责，主要是宗教组织和其他慈善机构。由于第一批东南亚难民中40%为天主教徒，美国天主教联合会在安置中起了主要作用。安置难民的程序是：来自各机构的代表首先对难民的年龄、家庭、职业、教育程度、技能和宗教信仰进行登记，并对难民采取必要的安全和卫生防疫措施；难民必须找到保证人之后方可离开接纳中心，保证人必须为难民提供衣物、食品和住所，帮助他们就业及其子女入学。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第510-511页。）在第一批13万难民中，121,610人是以这种方式离开接纳中心的。美国天主教联合会安置了近5.2万人，基督教机构安置了7.9万人；其中60%的保证人是家庭，25%是教会及其他组织，其余的为个人接纳。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》，第159页。）
    其二，各州积极配合安置计划。到1975年底，共有63,978名难民安置到各州，加州安置27,199人，德克萨斯9130人、宾夕法尼亚7159人、佛罗里达5322人、华盛顿州4182人、伊利诺伊3698人、纽约州3689人、路易斯安那3601人。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第510-511页。）从1978年开始，加州和德克萨斯成为安置难民最多的州。1978年加州安置了东南亚入境难民总数的24.2%，1979年上升为30.4%。德克萨斯1978年安置该年入境难民总数的9.8%，仅1979年安置7.6%。伊利诺伊、宾夕法尼亚、纽约在1979年都分别安置了4%左右的难民。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划：致国会的报告》（U.S.Senate Committee,Indochinese Refugee Assistance Program:Report to the Congress），载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》，第360页。）
    其三，政府及国会制定法令，成立专门机构负责安置难民。1979年2月28日，卡特总统任命了难民事务协调专员，直接向总统和国务卿负责。与此同时，卡特还命令与难民事务有关的各部抽调高级官员，组成各机构协调委员会，由协调专员负责，统一管理接纳和安置工作。而具体事务则由卫生、教育和福利部负责，专门成立了难民事务局。安置所需资金逐年划拨，卫生、教育和福利部也向一些公共机构提供资金帮助安置难民，仅1979年就花费了1.5亿美元用于难民事务，其中1.37亿美元给各州作为安置难民的补偿，750万美元用于难民的语言教育、就业服务以及卫生健康计划等。（注：美国参议院司法委员会：《印度支那难民援助计划：致国会的报告》，第360-363页。）
    美国政府在安置难民的过程中，特别注意向难民提供各种教育服务，使之能更快地适应美国社会。在1975-1976年，美国花费1243万美元为越南难民儿童提供语言教育。1976年国会通过的《印度支那难民儿童援助法》规定，从1977年1月起，每个入学的难民儿童将接受450美元的资助。1979年11月国会又通过决议拨款1200万美元，资助各州鼓励教育难民儿童的措施。1980年《成人教育法》拨款250万美元，用于东南亚难民学习英语、职业培训和就业安置。双语教育署也在同年拨款250万美元，用于难民的语言教育，并开设两套电视节目为难民提供民族文化及消费方面的服务。（注：朱迪·巴特纳迦编：《教育移民》（Joti Bhatnag-re,ed.,Educating Immigrants），纽约1981年版，第226-227页。）
    美国在安置过程中还通过法令调整难民的身份。1977年10月28日的《印度支那难民法》规定，1975年3月31日之前入境的越南人、老挝人和柬埔寨人，或在1979年1月1日前假释入境的东南亚难民，可获得永久居留权。在美国居住满两年的难民也可申请永久居留权。1978年10月5日的《难民－假释者调整法》规定，1980年9月30日前假释入境的外籍人，在美国连续居住两年后可获永久居留权。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》（Review of U.S.Refugee Resettlement Programs and Policies:A Report），载《1978-1980年的族裔美国》，第339页。）
    美国虽采取了一些措施，但仍面临非常严峻的难民问题。在接纳和安置过程中，由于缺乏明确的政策，出现了办事效率不高、各机构相互推诿等问题。而1965年移民法中有关难民的规定又不能满足新形势的需要，这迫使美国行政及立法机构考虑制定统一的政策，使之更好地为美国的国家利益服务。首先考虑改革难民法的议案由众议院司法委员会“移民、归化和国际法特别委员会”主席乔舒亚·艾尔伯格（Joshua Eil-berg）1977年2月向第95届国会提出；他建议修改接纳程序，确定每年的接纳数量。众议院举行了听证会，并向司法委员会提交了详细报告。由于当时面临着紧迫的接纳及安置问题，修改接纳程序必然牵动全局，因此国会没有采取进一步的措施。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第354页。）
    二
    第96届国会继续考虑制定新的难民法。参议院司法委员会主席爱德华·肯尼迪在1979年3月提交了一份议案，建议扩大难民定义，使之包括流离失所人员，增加与避难有关的新条款，资助安置难民的特别计划，并对安置工作进行评估等。参议院举行了听证会，于7月10日一致通过，23日该委员会将报告递交参议院。参议院在9月6日对肯尼迪议案举行辩论，经过微小的修改后获得一致通过。众议院在1979年3月13日由司法委员会主席彼得·罗迪诺（PeterRodino）和“移民、难民和国际法特别委员会主席”伊丽莎白·霍尔茨曼（Elizabeth Holtzman）联合提出众议院第2816号议案。司法委员会在9月19日通过了议案，但两个月后才提交众议院审议，其原因在于议案中涉及到众议院外交委员会的工作序列的安排（sequential referral），引起外交委员会的不满。这一矛盾解决后，众议院便对议案进行辩论和修改。关于入境难民人数，议案建议将每年的5万人削减到1982年以后的每年17,400人；关于负责难民事务的机构，议案建议协调难民事务的机构不应是国务院，而应是由总统任命的行政官员负责。1979年12月20日，众议院以328票对47票通过了第2816号议案。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第354-355页。）
    参众两院的议案提交国会后，两院议员协商会（Conference Commi-ttee）围绕以下几个主要问题展开了辩论：首先是关于难民的定义和接纳难民的数量问题。鉴于1965年移民法没有关于难民的确切定义，两院议员协商会建议除采取联合国的定义、将这一概念包括的范围适度扩大外；还建议美国必须对世界各地发生的迫害行为做出必要的灵活反应。为此参议院建议，难民应包括“由于军事或国内局势动荡原因而造成的流离失所人员，或由于任意拘禁而背井离乡者，而‘任意拘禁’则包括了政治犯和因政治原因而被拘留者”。众议院对难民定义的解释更为宽泛，建议凡是在一个国家受到迫害的人都是难民。两院议员协商会最后采纳了众议院的难民定义。
    同难民定义相关的是接纳的数量。卡特政府建议，每年最多接纳5万名，但每财政年度开始前所确定的数量，经总统和国会协商后可酌情增加。对此参议员沃尔特·赫德尔斯顿（Walter Huddleston）持反对意见。他批评接纳规模如此庞大的难民而国会却无管制权，从而为“大量增加移民限额而不考虑此举对国内产生的影响开了先例”。众议院“国际行动规划特别委员会”主席丹特·法塞尔（Dante Fascell）也认为，扩大难民定义将使许多根本不是难民的人借此入境，他建议对某些国家和地区的难民在总统同国会协商后应加以限制。两院议员协商会决定在1982年财政年度后将每年接纳的人数逐步削减到5万人，以后数量的增减由总统与国会协商后共同决定。（注：《美国重新安置难民的计划及政策之评价报告》，第344-345页。）