【作者简介】吴必康，中国社会科学院世界历史研究所副研究员。北京100006
    每个社会都有自身的调控机制，调节社会关系和控制社会矛盾，维系社会的生存发展。矛盾和调控互相对立又互相联系，构成社会发展的两大基本方面。历史研究从唯物史观出发，既要分析社会矛盾一面，也要研究社会的调控机制的另一面。国家对社会矛盾和社会关系的调控更是其中的重要研究对象。20世纪是资本主义发展中各种矛盾最为复杂多变的历史阶段，也是资本主义的国家调控机制出现重大演化的历史时期。其中，英美具有典型意义，可分三个历史发展阶段：局部调控阶段（19世纪末期-1929年），全局调控阶段（30年代-70年代），再调控阶段（70年代后期-90年代）。调控机制内容庞杂，本文篇幅有限，仅为基本历史发展过程的初步探讨。
    （一）
    英文的调控（Regulation）一词意为调节和控制；管制，监管，法规条例；依据规则或体制进行控制等；广义可指一切行为的控制形式；也指公共机构对社会活动的控制；狭义可指经济的组织体制和维持它的法律框架。调控常指经济调控，也可看作是更广泛的政府调控。美国国会预算办公室1976年报告指出大多数联邦政府活动是调控活动。（注：B·M·米特尼克：《调控的政治经济学》（ Barry M.Mitnick,ThePolitical Economy of Regulation）， 纽约1980年版，第1-2页。）国外一些学者提出：国家是因公共利益需要去调控社会、经济和政治等活动。在欧洲，调控被认为是与法律，统治和社会控制整个领域相联系。在美国，调控属公共政策和管理，是政府机构对社会所需要的活动实施控制；（注：G·马琼：《反调控， 还是再调控？ 》（ G. Majone,Deregulation or Re-regulation?），平特出版社1990年版，第1页。）“政府调控是美国经济制度的广泛特点。调控是对市场运行过程的政治控制，是独特的美国方式。”（注：R·G·诺尔主编：《调控政策与社会科学》（R. G. Noll, ed., RegulatoryPolicy and the SocialSciences》，加利福尼亚大学出版社1985年版，第9页。）据认为， 调控有四个特点：1、调控是行使控制权力的正规机制；2、调控是复杂的政治关系及其协调组合的过程；3、调控是文化现象， 即关于国家在社会和经济中的作用的思想观念；4、调控是学习了解过程， 包括以往政策经验、政策失灵和探索新调控形式等。（注：K ·戴森：《德国的调控政治》（K.Dyson,The Politics of GermanRegulation ）， 达特茅斯1992年版，第2-3页。）国外学术界对资本主义的不少研究都涉及调控问题。尤其是60年代以来，调控研究日益增多，涉及众多学科和社会领域，已有调控经济学、调控政治和社会控制等分支学科，包含经济调控和社会调控等繁杂内容，各种学说观点纷至迭呈。我国学术界近年也出现有关研究。
    70年代后期兴起的“调控学派”从宏观角度系统性研究20世纪资本主义发展和调控，在经济分析基础上认为西方经济和社会发展是运用调控机制处置社会的矛盾。其创始人阿格利塔认为：“资本主义调控理论是关于其社会形态的发生、发展和消亡的理论”；“面对社会冲突，社会凝聚力如何才能存在？这正是调控概念试图面对的问题。”“谈到调控一种生产模式，就是力图从一般法则阐明一个社会的主体结构复制再生的方式”；“研究资本主义的调控，不能只是对抽象经济法则的考察。它是研究社会关系的转变”。该学派一些学者认为：调控是国家或其他集体组织对社会经济的有意识积极干预；“根本而言，资本主义是矛盾的，因为资本主义由矛盾组成。在此，调控旨在防止资本主义体系因矛盾的离心效应而崩溃。……，调控的概念与矛盾的概念不可分离。”（注：R·波义耳：《调控学派：批判性介绍》（R. Boyer,TheRegulationSchool:A Critical Introduction），哥伦比亚大学出版社1990年版，第117、118、20、122页。） “调控理论提供一种理解资本主义的发展、危机和复制再生进程的概念框架。”其中的“社会调控模式”体现“国家形态、社会规范、政治实践和体制网络的综合效应。”（注：J·佩克和A ·蒂克尔：《福特主义后的社会调控》（JamiePeck & Adam Tickell,Social Regulation after Fordism:RegulationTheory, Neo-Liberalism and the Global-Local Nexus）， 曼彻斯特大学国际劳工研究中心1993年版，第3、1页。）在大规模生产和消费的“福特主义”经济模式上，国内调控机制主要是调节劳资关系以及不同资本的相互关系；国际调控中有一个“霸权经济”以国际金融体制等手段调节国家关系。
    各种资本主义调控研究在理论思想、用语定义、研究范围和方法等方面有诸多差异，但是基本研究对象大多是国家对社会的调控。调控社会关系和矛盾是国家最重要的基本功能。抽象而言，国家调控遵照一定目标原则，运用国家干预权力调节人与人的和人与大自然的两大基本社会关系，控制其中矛盾，实现社会稳定和提高社会活动效益，引导乃至控制社会发展方向。具体而言，国家调控是政府、法律和政治等对社会和经济变化的制衡反应，引导和控制许多社会行为，实现多数社会关系的均衡稳定，使社会行为规范化，社会运行有序化，社会活动高效益化。同时，国家的阶级性质使国家调控具有相应的政治色彩，首先服务于统治阶级。简言之，国家的政治、经济和社会功能联为调控整体；国家调控体现政府驾驭社会和经济发展的能力强弱和成熟水平，是综合国力中的组织调配机制，更是维持社会和经济正常运行发展的主要管理机制和社会矛盾的重要控制系统。反之，社会动荡也是国家调控紊乱失灵乃至瓦解的严重后果。
    20世纪中，国家调控作为英美维护统治权益和社会经济稳定的关键机制，有百年曲折发展，经历许多失调和危机，一直在探索如何有效控制矛盾，基本趋势是逐渐加强和优化国家干预。英美统治阶级利用有形的国家调控作为实际操作系统进行社会统治，加以无形的市场机制构成政府的“两只手”，各有所用。它们的现代国家调控机制是逐渐形成和完备的，是一个随着社会矛盾的演变而发展变化的动态过程。
    （二）
    19世纪末期至30年代大危机前，是英美初创现代国家调控的局部调控阶段。一方面是资本主义从自由竞争向垄断阶段发展，各种矛盾层出不穷，趋向复杂化尖锐化；另一方面是增强国家调控，取得一定成效，但是调控有限，不足以遏止矛盾恶性发展。
    我国史学界近年出现一些有关研究。《1871-1914年资本主义国家的政治、社会调整》一文以英美为典型作出不多见的系统性研究，指出当时的矛盾形势是社会不公正和贫富差距更突出；工人阶级政治力量增强，发出强大挑战；社会生活更加错综复杂，新问题层出不穷；资产阶级政治积弊成堆，腐化政治机体；国际竞争激烈。作者分析此时的政治和社会调整的目的是“稳定资本主义秩序和繁荣资本主义经济”；主要内容是：1、强化国家机器，除强化军警机构和官僚制度， 还将国家职能扩大至教育卫生、社会福利和反托拉斯等方面；强化行政权力，完善国家管理机构，推进国家管理专业化科学化，创立现代文官制，改革吏治等；扩大民主和选举权时又加强社会控制；政治理论中提倡国家干预等。2、这些调整是近代史上宏大的系统工程。（注： 有关论述详见刘祚昌：《1871-1914年资本主义国家的政治、社会调整》，《世界历史》，1991年第5期。）这些分析相当精辟， 尤其指出这些调整是一个系统工程。还可作一些补充，如扩大国家经济调控职能，1887年美国联邦州际贸易委员会和1914年联邦贸易委员会的建立，标志经济调控权力转向联邦的发展趋势和形成现代专业调控机构；以及重视利用法制进行调控等。
    概括而言，英美进入资本主义垄断阶段和现代工业社会时的种种矛盾，使以往的调控机制陈旧无力，弊病百出，需要向新型调控机制转变。1871-1914年的调整反映这种努力，维护当时的经济繁荣发展和社会统治，缓和或抑制了社会和阶级的矛盾。作为系统工程，这些调整显现出现代调控体系的雏形，是向现代国家调控机制的过渡性发展。
    1914年后，英美陷入从世界大战到30年代大危机爆发时的重重危机中，表明社会经济的继续发展产生新的巨大矛盾。国际方面，第一次世界大战和潜伏后患的战后安排，暴露出世界资本主义体系的矛盾激化和无序性，缺乏有效的国际调控机制，进而冲击国内。英美国内，从劳动人民的各种斗争更加高涨、社会主义运动的蓬勃发展、资本主义经济运行中的“市场失灵”和危机，到种种社会不安定因素的恶性显现，都揭示英美资本主义矛盾的恶化与现有调控机制的巨大失衡，也暴露出初建的现代国家调控机制有严重的局限性和调控能力不足。
    一般而言，国家调控机制含调控思想、调控政策与手段方式、调控机构等。调控思想是主导国家运用干预职能，管理社会和经济的正常运行和控制社会矛盾的基本思想原则。维护统治权益是当然的调控目的和思想原则，但在不同历史条件下有不同的内容形式。30年代前，英美长期盛行自由放任的政治经济理论，强调市场作用，限制国家干预，对释放市场经济的生产力有不小作用。亚当·斯密认为国家职能限于保护社会和个人不受侵犯以及维持一些公共事业等。萨伊和李嘉图认为市场机制使资源自动达到最佳配置。各种捍卫个人自由和地方自治的自由主义政治理论，更是视强化国家干预为通往暴政之路。国家只能是“守夜人”；管事最少的政府才是最好的政府。英国自由主义思想家约翰·斯图亚特·密尔有一句名言：“除非有某种巨大益处，对自由放任的任何背离都必定是一种邪恶。”（注：A·J·泰勒：《19世纪英国的自由放任和国家干预》（A.J.Tylor, Laissez-Faire and State Interventioninthe 19thCentury Britain ），麦克米兰出版社1977年版，第13页。）这些思想主导30年代前的英美国家调控，使现代经济和社会所需要的国家调控体系缺乏牢固的理论基础。虽然有一些如费边派等主张国家调节的思想，却无法取代根深蒂固的自由放任思潮。理论的局限性确定了调控思想的局限性，导致调控政策的局限性。
    调控政策系统是由各个领域中具体政策合成的政策网络。此时的英美调控政策尚不完备，缺乏稳定性。经济调控中，面对大规模的现代经济及其复杂化的高速运行，英美缺乏健全的宏观经济调控政策和能力，难以控制资本主义社会化生产中的盲目性。这正是产生该时期多次经济危机和酿成30年代大危机的重要原因之一。1929年美国股市崩溃触发大危机，部分原因是金融投机和经济过热，政府难以采取有效调控政策。危机前的柯立芝政府仍宣称政策是减少而不是扩大政府对企业活动的约束，联邦政策只能是最后之举。（注：黄枝连：《美梦难圆之国》，人间出版社1994年版，第159-160页。）对维护经济秩序和制约企业牟利的不当行为，缺乏足够的微观调控。在作为社会安全网的福利政策方面，调控有限且不牢固。
    美国的社会保障主要由州和地方政府承担，中央政府没有充分发挥作用；覆盖范围较狭窄；未形成能承受重大危机冲击和调配社会保障资源覆盖全国的政策网络。甚至在1932年失业者突破千万人大关时，胡佛政府仍认为无需大规模联邦干预，反危机措施实际上无济于事。英国虽然初创了全国性的社会保险网络，如1911年国民保险法，也有类似问题；大危机初期也提出削减社会保险和失业补贴等错误对策。政治调控中，民主的扩大也有限，第一次世界大战前妇女基本没有选举权，美国黑人等少数民族长期受严重歧视等。由于诸如此类的问题，从总体看，调控政策不足以控制大规模的经济和社会危机。
    英美大多数国家机构具有调控性质，在一些领域也有专门调控机构，但是和调控政策面对众多矛盾一样，都显得单薄。第一次世界大战中，英美大力增强国家对经济和社会的战时调控管制，但在战后大多撤消。这一阶段，矛盾在前期因调控而相对缓和，在后期趋向恶化；从国家调控发展看，开始创建现代调控系统，初步增强调控能力，为日后发展奠定基础，但是在自由放任思潮制约下不可能完备，是不够成熟的局部性调控。在矛盾发展与现有调控之间，主要问题是“市场失灵”与国家调控不足。