邦联条例是美利坚民族从分散走向统一过程中的第一部基本法，它的实施标志着原来13个互相独立的州联合成为一个统一的国家。虽然它存在时间短，但它在美国社会历史发展中的地位是不应被忽视的。因为没有邦联条例，不可能有现在的美国。因此，了解它是如何制定的，了解它的特点和历史作用，对认识美国从分散走向统一的历史脉络，以及建国初期政治制度的形成与发展，是十分重要的。
    一
    在殖民地时期，美利坚民族曾多次进行过民族统一的努力和尝试，邦联条例实质上是这些统一努力和尝试的继续及成果。
    殖民地最早的一次统一尝试是新英格兰联盟的建立。1643年5 月，为了共同防御法国人、荷兰人和印第安人的侵犯以及解决入盟成员之间的边界争端，新英格兰地区的马萨诸塞、普利茅斯、康涅狄格和纽黑文4个殖民地代表在波士顿召开会议，决定成立联盟。 根据会议通过的12条联盟条例规定，联盟是一个松散的政治联合体。联盟最高机构是由8人组成的委员会。委员会每年举行一次会议，其职权是：在遇有战争时确定各成员派出兵员和提供经费的数额；解决与外国或其他殖民地发生的纠纷；相互引渡逃亡的奴仆、囚犯及其他逃亡者；处理印第安人事务等（注：James Smith and Paul Marphy, ed.Libertyand Justice:A History Record of American Constitution Development（NewYork,1958）PP. 15-17.）。联盟虽然历时很久，但由于联盟条例对入盟各殖民地没有强制性的约束力，导致各成员依然自行其是。联盟成立的前十来年，按照规定每年举行一次会议，以后只是偶尔召开，1675年菲利普王战争结束后基本上停止了活动。1684年马萨诸塞被英国政府撒销特许状变成皇家殖民地之后，联盟彻底解体了。
    第二个政治联合体是新英格兰自治领。该自治领不是殖民地人民自愿组成的，而是英国政府为了加强对北美殖民地的控制，阻止新英格兰地区自治运动的发展强加给殖民地人民的。1686年刚刚登上王位的詹姆士二世，为迫使带头抵制《航海条例》的马萨诸塞和其他新英格兰殖民地接受英国的商业政策，决定派一名将军出任总督。1687年新任总督爱德华·安德罗斯用高压手段解散了马萨诸塞、普利茅斯、新罕布什尔、缅因、罗德岛和康涅狄格的议会，建立了统一的新英格兰自治领。1688年他又强行将纽约和新泽西划入自治领管辖范围。安德罗斯在废除了殖民地原来的政府机构之后，建立了一个由一名总督、若干副总督和一个参事会组成的单一政府。总督集行政、立法、司法和军事权力于一身，实行专制统治。安德罗斯在殖民地强制推行符合英国利益的新政策。他容许国教，禁止政府支付公理教会牧师薪俸，允许非教会成员担任陪审团成员；他要求土地所有者重新向皇家政府提出土地权申请并强迫他们向英王交纳代役租（注：Alfred, Killy,WinfredHarbisonandHermanBelz,TheAmericanConstitution:Its Origins andDevelopment （New York ,1983）P.22）。安德罗斯的专制统治引起自治领人民的极大愤懑，当英国“光荣革命”的消息于1689年3 月传到波士顿后，马萨诸塞立即爆发了武装起义，推翻了安德罗斯的统治。随着新英格兰自治领政府的垮台，各殖民地又恢复了原先的政府形式。
    北美殖民地上出现的第三次统一运动是奥尔巴尼会议，这是殖民地人自愿进行的一次联合的努力。会议于1754年6 月在纽约殖民地的奥尔巴尼举行，目的是加强北美各殖民地的团结，应付对法战争危机，讨论与易洛魁人建立同盟问题。出席会议的有马萨诸塞、新泽西、罗德岛、康涅狄格、纽约、宾夕法尼亚和马里兰7个殖民地派出的25名代表。 会议最后通过了由本杰明·富兰克林和托马斯·哈钦森两人起草的关于建立殖民地联盟的提案，即《奥尔巴尼联盟计划》。该项《计划》共25条，确定了联盟的组成及其权力。它规定，联盟权力机构是一名由国王任命的总主席和一个由各殖民地的大会议。大会议代表名额根据各殖民地在战争经费总额中所占比例分配，最少2人，最多7人，共48人；大会议三年改选一次，每年集会一次，总主席在紧急状态时有权召集大会议。“总主席须同意大会议通过的所有法案”，并有责任予以贯彻执行；“总主席经大会议建议”，可与印第安人缔结条约、宣战及媾和。总主席与大会议全权管理与印第安人的贸易，管理在各殖民地以外所购买的土地；向殖民地人民分配土地；管理西部领地，直到英王在新领地上组成新的殖民地政府；有权“召募和维持军队，为各殖民地的防御建立要塞，为维护海岸安全和保护海上贸易装备舰队”；有权为上述目的进行课税，税款交存总财库和设在每个殖民地上的分财库。如遇总主席亡故，“大会议议长继任，并被授予同样的权力和权威”。大会议的法律可被英王否决（注：James Smith and Paul Marphy,ed.Liberty and Justice:A History Record of American Constitution Development（NewYork,1958）PP.19-21.）。
    按照该项《计划》，北美殖民地将组成一个比后来独立战争时期的美国邦联更为统一的联合体。因为总主席和大会议的权力大于邦联时期的国会的权力，而各殖民地的权力则小于邦联时期各州的权力，如果实施这一《计划》，各殖民地的权力将大大削弱。正因为如此，这一《计划》遭到各殖民地议会的反对。根据会议规定的程序，该《计划》先交各殖民地议会批准，然后送交英国议会。但由于没有一个殖民地批准它，送交英国议会也就没有必要了。这次统一的努力失败了。1754年年底，富兰克林在给伦敦的彼得·柯林森的信件中表达了他的不满：“每个人都叫嚷联盟是绝对必要的，可一旦要他们采取具体措施组建联盟时，他们那种不坚定的思想现在又转向别处去了。”（注：Leoard Labareeed.The Papers of Benjamin Franklin （New Haven,1962）P.454.）奥尔巴尼会议和富兰克林的信件表明，18世纪中叶的美利坚民族希望实现联合，但又不愿意放弃地方的权益。
    殖民地进行统一的努力和尝试，对邦联条例的制定产生重大影响。第一，各殖民地为了共同的利益可以组成一个统一的政治联合体，通过联合能解决单个殖民地无力解决的问题。例如，新英格兰联盟建立后，解决了各殖民地之间的边界纠纷问题，也解决了与荷兰人的边界争端问题。因此，统一比分散有利于殖民地的发展。第二，新英格兰联盟条例和奥尔巴尼联盟计划为邦联条例的制定提供了借鉴，甚至许多具体规定被直接采用。例如，新英格兰联盟条例的行文方式、联盟权力机构组织形式及联盟成员的互相关系都被邦联条例所仿效，联盟条例中关于一个殖民地一票表决权和互相引渡逃犯的规定则为邦联条例所直接采纳；奥尔巴尼联盟计划中关于出席大会议的代表最少2人、最多7人的规定以及管理与印第安人的贸易、管理西部土地的条款也都为邦联条例所借用。第三，新英格兰自治领的建立为邦联条例提供了反面教训。统一不能通过强制手段，而只能在自愿的基础上实现联合；统一也不能剥夺各成员的自治权利而实行集权统治，只能通过法律建立符合现存客观历史条件的政权组织，这样的联合才不会昙花一现。
    二
    独立战争推动了美利坚民族的联合与统一，也推动了邦联条例的制定。独立战争爆发后，13个殖民地在政治上先后摆脱了英国的殖民统治，建立了13个既独立于英国又互相独立的州。英国为恢复在北美的殖民统治，调集重兵，开始对殖民地人民的独立进行镇压。面对强大的敌人，13个州只有联合起来，集中13个州的力量才能打败英国。因此，民族统一在新的历史条件下又提上议事日程。
    实际上，1775年独立战争爆发前后，美利坚民族新国家的政治框架已经初具规模。在基层是市镇和县通讯委员会，中间为各州议会及其执行机构安全委员会或革命委员会，最高机关为大陆会议。但是，大多数各级政府还不是法定的，其职权的行使没有法律依据，尤其是大陆会议，它虽肩负着筹建军队、发行货币、借贷、对外贸易、外交等一系列与进行战争相关的重大使命，但它却没有合法的地位。从1776年初开始，各州相继制定了州宪法，州政府成为法定的政府。那么，为这个刚刚统一的新国家制定一部基本法，就成为大陆会议急待解决的问题。
    1776年6月7日，弗吉尼亚代表理查德·亨利·李根据本州议会指示，在大陆会议上提出一项动议，要求宣布独立，与外国缔结商业和军事同盟以及建立邦联。经过两天的讨论，大陆会议决定成立起草独立宣言、起草结盟条约和起草邦联条例的三个委员会，分别处理亨利·李提出的3个问题。6月12日，起草邦联条例的委员会成立，它由每州一名代表共13人组成。委员会主席由发表《一位宾夕法尼亚农民的来信》而驰名的约翰·迪金森担任。条例起草和批准的过程并非一帆风顺。由迪金森起草的条例初稿意在加强中央政府的权力，对各州自治给予较大的限制。例如，禁止各州改变现存的政教关系，只有邦联国会有权对州际贸易征税，由邦联国会全权处理宣战、媾和、外交关系、州际争端、未开发的西部土地等问题（注：Jack Rakove,“Articles ofConfederation”,Encyclopedia of American Political History,ed. JackGreene , vol.I,P.84.）。但这些规定，在大陆会议进行讨论时被删去了。因为从7月中旬到8月20日大陆会议对草案进行集中讨论时，迪金森因坚持反对美国脱离英国独立而离开了大陆会议，其他起草人没有坚持对草案的上述规定进行辩护。