大陆会议在三个重大问题上产生严重分歧。第一个是邦联国会的代表权问题。草案沿袭了第一届大陆会议每州一票的规定，而不管各州人口和纳税多少。这引起人口众多的大州弗吉尼亚、马萨诸塞和宾夕法尼亚的反对，但他们在大陆会议上占少数而未能改变这一规定。第二个是各州分摊战争及其他经费的比例问题。草案规定大陆会议所需经费按照各州人口比例分摊。这一规定遭到以马里兰为首的南方奴隶州的反对，它们要求以白人居民为计算标准，黑人奴隶不计在内。但马里兰代表的提议以一票的多数被大陆会议否决。第三个是对西部土地的管理权问题。这个问题也与交纳经费有关。有些州利用殖民地时期的宪章，提出对西部土地拥有所有权，以便通过出售西部土地交纳所摊经费，因而反对邦联国会管理西部土地。但马里兰、罗得岛、新泽西、特拉华和宾夕法尼亚都面临沉重的债务份额负担，主张邦联国会对西部土地拥有处置权。这样可以由国会通过出售这些土地的所得来偿还债务，以减轻它们的负担。由于双方互不让步，邦联国会是否对西部土地拥有管理权的问题，最终未能形成决议。围绕这三个问题，南方奴隶州与北方工商业州、大州与小州的利害冲突，在美国独立初期已露出端倪。
    由于分歧严重，直到1777年11月15日，经过大陆会议反复讨论后，草案才得以通过，定名为《邦联和永久联合条例》（简称《邦联条例》）。大陆会议将最后的文本交付各州议会去批准。主张对西部土地拥有所有权的州，如弗吉尼亚、纽约、北卡罗来纳和康涅狄格很快批准了它，而反对这些州对西部土地拥有所有权的马里兰、特拉华和新泽西则迟迟不予批准。1779年1月，经过说服工作， 特拉华和新泽西批准了条例，而马里兰的态度始终不变。根据大陆会议规定的程序，邦联条例须经13个州批准才能生效。在这种情况下，纽约和弗吉尼亚不得不作出让步，公开表示将遵守大陆会议关于要求将西部土地所有权转让给邦联国会的决议，这之后，马里兰才于1781年3月1日最后一个批准条例。从这一天开始，邦联条例生效，成为1787年美国联邦宪法之前的一部国家基本法。
    三
    从形式上看，邦联条例与当时的州宪法及后来的联邦宪法不同，州宪法和联邦宪法由序言和内容两大部分构成。序言表明制定本宪法的目的或宪法的基本政治原则，内容则是以章、节、条等形式或条、款、项等形式，分别规定国家权力机构的组成、产生、职权等，结构十分清晰、完整，规定内容也十分紧凑集中。邦联条例虽也有一个序言，但序言仅表明条例制定的日期和参加邦联的成员名单，内容则是以列举方式规定了国家最高机构的组成、职权及成员的互相关系等，结构非常松散，规定内容也不集中，这种结构方式与殖民地时期的新英格兰联盟条例基本类似。邦联条例之所以要采用这种结构方式，很显然是因为美国邦联的性质与新英格兰联盟的性质也基本一样，都是松散的政治联合体。
    从内容上看，邦联条例与同时期的州宪法和后来的联邦宪法也不同，这突出地表现在两个方面。第一，邦联条例没有实行三权分立原则。邦联政府只有一个一院制国会，而没有独立的行政部门和司法部门。国会不仅享有立法权，也集中了行政权和司法权。日常行政事务由国会代表组成的委员会处理，在国会休会期间，由国会任命的“州际委员会”处理。“州际委员会”不是国会的执行机构，而是从属机构，因为它成立的前提是国会休会期间，国会不休会，该委员会即不存在。国会的司法职能亦不完整，它仅有权裁决各州边界争端、司法管辖权争端、私有土地纠纷和海事犯罪，而对其他问题则没有司法权。从国会的司法权限看，它主要用于解决各州之间的矛盾和冲突，而非司法终审机关。第二，中央政府的权力小，各州的权力大。作为中央政府的邦联国会，缺乏一个独立国家政府所拥有的主要权力。它没有独立的征兵权、征税权、贸易管辖权，对违反邦联条例的州也没有强制性的制裁权，凡是一些较重大的权力都须经9个州的同意方能行使，如参战、与外国缔结盟约、 以合众国名义发行纸币或公债、征招陆海军等。邦联国会所能独立行使的权力仅是一些次要的国家权力，如制定度量衡标准、管理对印第安人的贸易、管理全国邮政、制定陆海军管理条例等。所以，美国学者评价说，邦联国会在处理西部土地问题上象一个真正的政府，而在有些问题上则象一个讨论会（注：Alfred,Killy, Winfred Harbison and HermanBelz, The American Constitution: Its Origins and Development （New York ,1983）P.84）。与此相反，各州却保留着主权、自由和独立，拥有除外交之外的一切重大权力。实际上，13州都还是一个个真正的国家。
    邦联条例的上述两个特点实际上是邦联条例的两个缺陷。邦联条例之所以具有这样的特点是不难理解的。这是美国人民在殖民地时期围绕与英国的宪政关系问题，长期进行斗争的一个结果。英国政府一直把北美殖民地看作英帝国的一部分，让殖民地人民承担英国人的一部分义务，如支持对外战争等，但同时又没有给予殖民地居民与英国本土居民同等的政治权利，没有赋予殖民地人民在英国议会里的代表权。北美殖民地人民不愿接受二等公民的地位，曾向英国政府提出按照苏格兰模式确立一种“联邦式”的宪政关系。苏格兰与英格兰共有一个国王，但它有自己独立的议会（注：Alfred,Killy, Winfred Harbison and HermanBelz, The American Constitution: Its Origins and Development （New York ,1983）P.56）。 根据这一模式，涉及13个殖民地共同利益的问题由英国政府管辖，而殖民地内部事务则由各殖民地议会自己决定。这种“联邦式”宪政关系的核心是英国政府与殖民地政府之间的权力的重新划分，在这个问题上双方都毫不让步。结果导致了殖民地与英国的最终分离。当13个殖民地为了共同与英国进行战争而组成一个政治联合体时，仅仅是把原来打算让英国政府掌握的那部分权力转交给了邦联政府（注：Samuel Morison, The OxfordHistoryoftheAmericanPeople（New york,1965）P.279.）， 让殖民地时期的“联邦”梦想付诸实践而已。同时，13个州建立邦联的主要目的是共同对英进行战争，而这种战争的特殊环境需要国家政府高度集权，但各州又不愿放弃原有的重大权力。在这种情况下，邦联政府只能把有限的权力集中于国会，以便能迅速有效地做出决断。这也就是邦联政府未实行三权分立原则的主要原因。
    尽管邦联条例存在着明显的缺陷，没有独立的行政和司法部门，中央政府与地方政府之间权力分配得也不够妥当，但是它在美利坚民族从殖民地社会向民族独立国家转化过程中所发挥的积极作用是毋庸置疑的。
    第一，邦联条例巩固了美利坚民族的统一。虽然13个殖民地于1774年9月组建了大陆会议，1776年7月又发布了《独立宣言》，但统一的基础是十分脆弱的。因为作为国家权力机构的大陆会议没有法律地位，大陆会议与各州议会之间的关系及州与州之间的互相关系缺乏法律保障。新生的美利坚合众国实质上是由13个独立国家组成的反英政治军事同盟，而不是一个真正的国家。推动13个独立国家联合起来的是迫在眉睫的反英战争，而不是它们政治经济发展的最终需要。根据历史的经验，这种政治军事同盟在完成其主要历史使命后，一般是要解体的，因为建立和维系同盟的前提已不复存在了。但是，邦联条例的制定，用法律手段将13个独立国家的政治军事同盟关系固定下来了，从而避免了联盟在反英战争胜利后的瓦解。
    第二，邦联条例为美国政治的发展奠定了坚实的基础。邦联条例已经勾勒出了美国宪政体制的基本轮廓，即共和体制、两级政府的分权体制及州与州的平等关系。邦联条例虽然没有明确规定合众国为共和制国家，但它明确规定了承认和维护各州的独立与自由，而各州宪法明确规定州实行共和制，邦联条例用这种间接方式确定合众国也是共和制国家。共和制的实施为君主制在美国的复辟设置了法律障碍。邦联条例用列举方式规定了国家主权由邦联政府与各州政府分别行使。客观地说，这种分权体制是当时因州权至上不得已而为之，但后来却成为防止专制暴政的有力手段之一。只是赋予邦联政府的权力太小，不得不通过1787年联邦宪法作出较大调整。邦联条例实行的州与州平等的原则，一直是美国维护国家政局安定的重要准则，邦联条例关于这一原则的规定，几乎原封不动地被联邦宪法所采用。
    总的来说，我们应当给予邦联条例肯定的评价，因为它上承美国殖民地争取统一的历史经验，下启后人如何运用法律巩固和维系已经实现的民族统一，所以它在美国从分散走向统一进程中所发挥的桥梁作用是当时其他历史文献所不能取代的。