美国自建国以来，虽然经历南北战争、经济危机、社会动荡、政治暗杀等重大事件，但是，其宪政体制却异常稳固。至今仍显示出强劲的活力。其原因何在？国内甚至国外学术界通常将其归因于“宪法之父”麦迪逊的分权制衡的宪政设计。但翻检两百多年前联邦党人的文章，可以发现：联邦党人尤其是麦迪逊的社会利益多元体制为美国宪政稳定奠定了第一块基石。
    在（联邦党人文集）第51篇中，麦迪逊直截了当地指出：
    如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个统治人的政府时，最大困难在于首先使政府能管理被统治者。然后再使政府管理自身。〔1〕显而易见，麦迪逊把处理政府与社会臣民的关系问题放在了前位，而将政府自身的分权与制衡问题放在了辅助的次要的位置上。基于这样一种认识，麦迪逊以合乎逻辑的科学的思维，为美国宪政大厦作了精巧的设计。
    为什么麦迪逊把处理国家与社会、政府与被统治者的关系问题放在了首要的地垃呢？其主要原因在于，麦迪逊把追求政治稳定视为高于一切的目标。麦迪逊认为，在（联邦条例）施行的6年期间，“到处都可以听到我们最关心而善良的公民以及拥护公众信用和私人信用、公众自由和个人自由的人们抱怨说：我们的政府太不稳定，在敌对党派的冲突中不顾公益，而且决议通常不是根据公正准则和小党派的权利作出，而是由强大的利益团体和压倒多数的派别决定”〔2〕。在麦迪逊看来，利益集团尤其是形成多数派的利益集团是政治不稳定的主要根源。有社会有人的地方就会形成利益集团，而有利益集团的存在就会形成党争〔3〕。而“造成党争的最普遍而持久的原因，是财产分配的不同和不平等。有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也会有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多铰小的集团，在文明国家里必然会形成，从而使他们划分为不同的阶级，受到不同情感和见解的支配”〔4〕既然麦迪逊已经找到了政治不稳定的根源在于利益集团，在于利益集团之间的对抗与拚争，那么，要根除政治不稳定这一病症，似乎理所当然的方法是：要么消除利益派别之争赖以生存的自由，要么让人民具有同样的主张和同等的财富。但是，麦迪逊的特别之处正在于，他并不想从根源上消除利益派别之争，而从其后果上加以控制。
    麦迪逊认为，既然财富不均是利益集团形成的根本原因，那么，出于消除党争的目的而让人民具有同等的财富、同等的利益、同样的思想、同样的热情，则是愚蠢之举。而为了消除党争，消除党争生存所必不可少的自由则更是愚不可及。因为自由之党争，如同空气之于火，离开它就会立刻窒息。因为自由会助长党争而废除政治生活不可缺少的自由，这同因为空气给火以破坏力而希望消灭空气是同样的愚蠢。这种纠正方法比这种弊病本身更坏〔5〕。在麦迪逊看来，不但不应当消除党争，而且还要给予党争存在以法委和政府的保障。麦迪逊认为，”管理这各种各样、又互不相容的利益集团，不仅成为现代立法的主要任务，而且意昧着要把党派精神和党争纳入政府必要的日常活动中去”〔6〕。
    既要保持派争，又要限制其恣意发展而危害政治。正是麦迪逊宪政设计图纸中最精彩的部分。那么，如何从利益派别之争的影响和结果上控制利益派别之争而获得政治稳定呢？
    麦迪逊认为，直接民主式人民政治体制含有自我毁灭的种子，因而不能控制派别之争。只有间接民主制即代议制下的共和体制，方能控制派别之争，维持政治安定。而且，就共和制而言，大共和制优于小共和制。
    在分析民主制与共和制，大共和制与小共和制孰优孰劣之前，麦迪逊指出，并不是任何形式的党争都会招致政治不稳定。“如果党争包括的人不是多数，可用共和政体的原则来求得解决，这就是使多数人用正规投票的方法来击败其阴险的企图”。“这种少数派的党争可能会妨碍行政管理，也可能震撼社会，但不能借助宪法形式来实施和掩盖暴力”〔7〕。但是，当党争包括大多数人在内时，人民政体形式就会使这多数派出于其统治激情和政治利益的考虑而牺性公益和其他公民的权利。显而易见，麦迪逊认为，少数人拉帮结派并不可怕，而多数人的结党结社就会危及政治安定。因此，麦迪逊关注的问题是：如何防止多数派为谋取私利而损害公益和压迫少数派。
    用什么方法才能解决这一问题呢？麦迪逊认为，“只能用两种方法当中的一个。要么必须防止大多数人同时存在同样的情感和利益，要么必须使具有同样情感和利益的大多数人出于人数和当地情况的限制而不能同心协力实现损害他人的阴谋”〔8〕这两种方法都可以防止形成多数压制少数之局面。如果第一种方法尚不足以防止多数派专制，那么可辅之以第二种方法。更为重要的是，上述两种方法实现与否还必须以一定的政府形式作依托。麦迪逊主张，在一种纯粹民主制度下〔9〕，是无法制止派别斗争的危害的；而只有在共和制度下，而且是在大共和制度下，才有可能控制多数派之专制。
    在麦迪逊看来，纯粹民主政体与共和政体存在着两个方面的区别：第一，前者是直接民主制，后者则是代议制；第二，前者小国寡民，而后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也大。
    就第一个区别即政府形式的区别而言，直接民主制，其本身就意味着公民的少数参与和管理政治，必然会形成多数压制少数的结果。而代议制则是通过某个选定的公民团体，使公众意见得到提炼和扩大的制度。在这种制度下，被选出的公民团体可能出于对国家和正义的热爱而使其促进公共利益。但是，代议制度也可能导致截然不同的另一种结果。那些宗派主义者、地域偏见者或者别有用心的人，可能用阴谋、贿赂以及其他方法首先取得参政权，然后背叛人民的利益。如果说纯粹民主制本身就意味着多数派统治乃至压制少数派的话，那么，代议制也不能确保弱小党派免遭多数派压迫的厄运。
    麦迪逊进一步指出：要防止代议制下被选出的公共福利保护人不背叛人民的利益，不损害少数人的权利，选择大共和国可以实现这一目的。首先，麦迪逊指出：
    共和国无论多小，为了防止少数人的结党图谋，代表必须达到一定数目：同时，共和国无论多大，为了防止人数过多的混乱，代表必须限于一定数目。因此，在这两种情况下，代表人数并不与两种共和国的选民人数成比例，在小共和国所占的比例就要大一些。结果是，如果大共和国里合适人选的比例大于小共和国，那么前者较后者就更易于选择出更优更合适的人民代表。其次，在大共和国中，由于选民人数众多，所以要想采用欺诈等不道德手段骗得选民的信任而当选的可能性就小。同时，由于人民的选举比较自由，选票也就更能集中于德高望重的人身上。〔10〕就第二个区别而言，共和政府比纯粹民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔的国土，因此，前者的派别联合就没有后者的那么可怕。因为就纯粹民主政体而言，“社会愈小，组成各种各样的党派和利益集团的可能性就愈少，各种各样的党派和利益集团愈少，发现同一派别占有多数的情况就愈多：而组成多数的人数愈少，他们所处的范围就愈小，他们就更容易结合起来，执行他们压迫人民的计划。而在地域广阔的共和国，由于党派和利益集团种类繁多，多数派侵犯其他公民权利的共同动机的可能性也就少了。或即使存在着这样一种共同动机，所有具有同感的人也比较难于显示自已的力量，并且被此一致地采取行动”〔11〕。
    通过以上分析可以发现，麦迪逊本着一条非常清晰的逻辑线索，展示了他设计的这套社会利益多元论体制。首先，他认为，既然财富分配是不均等的，那么就会形成不同的利益集团，就会导致派别之争和政治不稳定。但如果因为利益集团会导致政治不稳定而根除它们，那是极其愚蠢的。其次，既然不能根除利益集团和派别之争，那么可以对派别之争的后果加以控制。即通过使利益集团最大程度的分化，而阻止多数派的形成。第三，要使利益集团最大程度的分化，要防止形成多数派的结局，共和制优于纯粹民主制，而大共和制又忧于小共和制。
    尽管麦迪逊强调社会多元化是决定美国政治稳定的首要因素，但是，仅有社会多元化是不够的。麦迪逊认为，“对政府的主要控制是依靠人民，但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”〔12〕。这个辅助性措施即是奠立在分权原则基础上的权力制衡机制。
    麦迪逊认为，立法、行政和司法部门应当分立似乎已成为政治公理。但事实上，“最粗略地看看英国宪法。我们必然看出立法、行政和司法部门决不是彼此完全分立的”。查看美国各州的宪法，也没有权力绝对分立的实例。因为仅仅划分各政府部门的法定范围，仍不足以阻止专制权力的出现。因此，有必要在分权原则的基础上，财权力加以制衡。在这种分权制衡机制下，掌握全部行政权的长官，虽然他能否决每一条法律，但是自已不能制定法律，虽然他能任命司法管理者，但不能亲自管理司法：司法部门虽然是行政系统的分支，但却不能行使行政权，虽然法官可以参加立法会议，但不能执行任何立法职务；而立法机关虽然可通过法案，可将法官撤职，但却不能执掌司法法令，虽然能任命最高行政长官，但却不能行使行政权”〔13〕。总之，为防止出现专制权力，“应给予各部门的主管者抵制其他部门侵犯的必要法律手段和个人主动”。用麦迪逊的名言表述就是，“野心必须用野心来对抗”。
    按照麦迪逊的设计，不仅立法、行政和司法部门应体现分权与制衡的原则，三权中最重要的立法权也应体现这一原则。不仅如此，参、众两院的设立还包含了联邦党人更深远的目的，即将民主制原则与寡头制原则兼容并包于美国联邦宪法之中。一方面，参议院的设立显示了依据财富和社会地位分享权力的寡头制原则，而另一方面，众议院的构成则体现了人人平等、一人一票的民主制原则〔14〕。由于麦迪逊对美国宪政设计的真正目的是获得政治稳定，因此，参、众两院的设立无疑使这两种权力形成对立，使这两种权力背后的社会多数与少数面临对抗。为解决这一问题，根据麦迪逊的设计，应当使这两种权力处于制衡中。
    为此目的。还需要第三种权力。当参、众两院中一方侵犯另一方时，第三种权力应站在被侵犯一方。也就说，第三种权力旨在求得参、众两院的权力平衡，化解社会多数与少数的对抗。这第三种权力不是别的权力，而是总统的权力。〔15〕总之，麦迪逊的贡献不仅在于他为美国创设了一套分权与制衡的宪体制，而且还在于他构建了一套以大共和制度为依托的社会利益多元论体制〔16〕。尽管这两套体制都力图获得政治稳定，但前者旨在求得美国政府自身的稳定，而后者的目的是保持美国政治社会的稳定。就这两套体制之间的关系而言，前者依赖于后者，后者给前者以补充，二者相辅相成〔17〕索尔·帕多在《麦迪逊全集》一书的导言中，把麦迪逊这两套设计比作一块结构精巧的“瑞士表”：
    无论政府结构的内部还是外部，都精致地安装了无教相互制衡的齿轮。它们一方面按照各自确定的利益轨迹运行，另一方面又彼此制约。在这种结构中，公民彼此不相拚争，政府免遭公民侵害，公民不受政府压迫，这些权力部门不受那些权力部门危害，各州无中央政府统治之苦，中央政府无各州反对之虞，运营政治者也不受其他潜在反对者的伤害。”〔18〕在研读《联邦党人文集》过程中，笔者发现该书的中译本有许多错译之处。其实，错译并不可怕，最可怕的是不能理解联邦党人的思想精髓。
    注释：
    〔1〕〔4〕〔8〕〔10〕Alexander Hamilton,John Jay,James Madlison,The FodenlistPapets,by The New Amenican Library in New Yorkin 1961,P.322,P.79,P.81,P82-83.
    〔2〕The Federaligt Papers，No 10,P.77.《闻邦党人文集》的中译本将此段错译为，“……我们的政府太不稳定，在敌对党派的冲突中不顾公益，决定措施过于频繁，不是根据公正的准则和小党派的权利，而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力”。
    〔3〕依麦迪逊之见，“党争就是一些公民，不论是全体公民中的多数或少数，团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会永久的总体利益”。简言之，党争即利益派别之争。
    〔5〕〔11〕Ibid.,p,78,p,83
    〔6〕Ibid；P.79.《联邦党人文集》中译本将此段译为，“管理这各种各样、又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务，并且把党派精神和党争带入政府的必要的和日常活动中去”。笔者认为此译不妥。
    〔7〕Ibid；P.80.《联邦党人文集》中译本将此段错译为“……党争能妨碍行政管理，能震撼社会，但不能在宪法的形式下进行，并掩饰其激烈的情况”。
    〔9〕麦迪逊所谓的“纯粹民主制”，指的是由少数公民亲自组织和管理政府的直接民主制度。
    〔12〕The Fcderalist Papcts，No.51P.323。
    〔13〕The Federalist Papers，No.47,P.304。
    〔14〕〔15〕〔16〕Paul Eidelberg，Philosophy of Amencan Consunruan：A Reinterpnetationof the Intentions of the Founding Fatherg TheFrce press，1968，P.157,P.203,P.304。
    〔17〕Ken-Fuw Kuo,A Study of James Madison'a Desibtk forAunenican PditicalStability,载于<美国研究>（台湾）1983年第十三卷第一期。
    〔18〕Sal K.Padover The Complete Madigon:Hig Basic Wnt-ings,New York:Haper &Brothers,1953,P.13.