国家调控是政府调节社会关系，控制社会矛盾的重要管理机制和控制系统。福利制度是国家和政府庞大调控机制的一个重要组成部分，它对社会问题和经济利益进行调节和控制，在缓和社会矛盾，维持社会和经济正常运行方面起着重要作用。本文拟对福利调控手段在英国的形成和发展及福利制度的调控作用进行初步的探讨。
    一
    随着英国封建制度的崩溃，大批农民失去土地，背井离乡，四处流浪，形成一支庞大的贫困大军，对社会稳定和统治秩序形成严重的威胁。英国政府制定了严厉的法律来迫害流浪者，试图减少流浪者数量，但收效甚微。于是不得不转而采取一些救济措施，以缓和社会矛盾。1601年的伊丽莎白济贫法采用区别对待的原则，对确无劳动能力的人进行收容救济，但对有劳动能力的穷人仍进行惩罚（注：德里克·弗雷泽：《英国福利国家的演变》（Derek Fraser,The Evolution of theBritishWelfare State），伦敦1984年版，第33页。）。 工业革命的进程使大批劳动者仅靠工资生存，一旦失业，或因伤残、疾病、年老等失去生活来源，便陷入贫困无助的境地，造成严重的社会问题。政府不得不采取措施对此加以控制。1796年的斯品汉姆莱法对低工资者进行补助。着名的1834年新济贫法把穷人集中到济贫院进行强制劳动，济贫院形同监狱，济贫无异于惩贫。
    济贫法时期的济贫事务都以教区为单位进行管理。新济贫法颁布后，中央政府通过建于1847年的济贫法局（Poor Law Board）监督地方政府执行新济贫法的情况，1871年，地方府局（Local Government Board）取代济贫法局执行监督职能。
    以新旧济贫法为代表的早期济贫措施是英国政府对贫困等社会问题进行调控的最初尝试，目的是消除社会的不安定因素，但调控完全是应急性的，是纯粹的权宜之计。因此，济贫常常带有惩贫性质，很难与福利一词联系起来，但它却是福利调控手段的重要起源。
    19世纪末，英国在经历了几十年的经济繁荣和社会稳定时期后，进入一个危机四伏的时代，社会矛盾日益尖锐，政府调控社会问题的方式也相应地发生了重大变化。
    尽管工业革命给英国带来了巨大财富，但分配不均使许多人陷入贫困。1901年英国国民收入的1／3属于富有的140万人，而3900 万下层人民仅占有1／3的收入。新济贫法实行了几十年，贫民数量仍大得惊人。根据查尔斯·布思的调查，伦敦有30%的居民生活在贫困中，其中有8.4%的人处境最糟，他们总是“营养不良、衣衫褴褛”（ 注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》（PatThane, The Foundations of theWelfare State），朗曼集团有限公司1982年版，第5-6页。）。 西博姆·朗特里在约克的调查证明，这并非伦敦的特殊情况，约克城也有27.93%的人处于贫困状态（注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》，第6-7页。）。
    一些社会改革家和政治家开始注意到严重的贫困和失业问题对资本主义经济和政治秩序的威胁。庞大的贫困人口严重影响了资本主义社会的军事和经济效率。正如西德尼·韦伯指出的：“从城市贫民窟那些发育不全、贫血和道德败坏的居民中怎么能产生一支有战斗力的军队呢？”（注：托尼·诺瓦克：《贫困与国家》（Tony Novak, Povertyandthe State），开放大学出版社1988年版，第77页。 ）在布尔战争的征兵工作中，超过半数的工人阶级子弟身体状况不适合做军人，不能适应国家殖民扩张的需要。更重要的是，工人阶级不仅要为国家提供军队，还要为企业提供一支劳动大军。19世纪末，工业的发展越来越依赖于熟练工人，一些工业家意识到济贫乃至教育和卫生服务不是一种危险而是经济繁荣的必要条件。“保护工人免受贫穷从经济上成为一种合理的行为”（注：里蒙林杰：《欧美俄国的福利政策与工业化》（G.V.Rimlinger,Welfare PolicyandIndustrializationin Europe,America and Russia），伦敦1971年版，第174页。）。 首相巴尔福在众议院发表讲话时也强调：“最不能容忍的事情是允许那些能胜任劳动的人情况恶化……”（注：托尼·诺瓦克：《贫困与国家》，第77页。）。救济穷人，保证军队和劳动力供应成为殖民扩张和资本主义生产的需要。
    严重的贫困问题使社会矛盾空前尖锐。19世纪末，工会和工人运动发展很快。1874年，英国工会会员超过了400万，比30年前增加了340万。在工会的领导下，多次罢工取得了胜利，工人通过斗争争取到了8 小时工作制，每小时工资由4便士提高到6便士。在统治者的眼中，工会和工人运动的发展是“危机四伏时期最大的危机”（注：戴维·罗伯兹：《英国史》，中山大学出版社1990年版，第336页。）， 丘吉尔警告说英国最大的危险在于贫富之间巨大的鸿沟，自由党的一位领导人则承认“现有的劳资关系及相应的财富分配需要进行深刻的改进”（注：托尼·诺瓦克：《贫困与国家》，第86页。）。救济穷人成为缓和社会矛盾，维护统治秩序的需要。
    亚当·斯密的经济自由主义思想开始受到费边社会主义和新自由主义的挑战。亚当·斯密认为，个人在追求经济利益时，“受着一只看不见的手的指导”，能够“有效地促进社会利益”（注：亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，商务印书馆1979年版，第27页。）。政府的使命是保障财产安全，没有救助穷人的职责，国家干预会“妨碍经济效率”。而费边社会主义则主张通过政府干预实现社会改良，解决社会问题，并提出了着名的“国民最低生活标准”的概念，这个概念后来成为社会保障的一个基本原则。新自由主义的代表人物之一霍布豪斯也认为国家行为是实现社会和谐的手段，国家应该为不能获得市场收入的人提供物质援助（注：维克·乔治和罗伯特·佩奇主编：《现代思想家论福利）（VicGeorgeandRobertPageed.,ModernThinkers on Welfare），西蒙舒斯特国际集团1995年版，第2页。）。社会现实和社会思潮的变化表明，旧的惩贫式的调控方式走到了尽头，国家干预贫困问题提上了议事日程。
    自由党政府的社会立法就在这样的背景下出台的。在一系列社会立法中，最重要的是老年补助金法和国民保险法。
    1908年8月通过的养老金法案规定，对年收入在21镑到31镑10 先令的70岁以上的老人，每周提供1先令到5先令的补助。这一法案的主要特点是，它不带有任何的惩罚性质，且全部的财政支持来源于国库。
    1911年，英国人参考德国的经验，通过了自己的国民保险法。该法令为所有的投保人员提供疾病、伤残、产妇等项目的现金补助，其发放标准为：患病男子每周10先令，女子每周7先令6便士；残疾者每周5 先令；妇产补助每周30先令。其资金来源由雇主、雇员和财政部三方负担，雇员每周付4便士，雇主另付3便士，国家提供2 便士（注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》，第85-86页。）。此外，该法令还为失业工人每周提供7先令的补助。
    国民保险法采用强制性的纳捐制度，在英国首次实行了国家负责的由雇员、雇主、国家三方出资的社会保险。它标志着福利调控手段的萌芽，即国家开始摒弃惩贫的强硬方式，而使用社会保险这样一个比较温和的调控手段处理社会问题，解决社会矛盾。但同任何一种新生事物一样，此时的调控还不成熟、不完善，表现在：社会保险的种类不全，社会保险覆盖的范围有限。福利制度真正作为一个牢固的制度确立下来，成为国家调节社会关系、控制社会矛盾的工具，则是在经历了一战和大萧条的洗礼之后。
    二
    在第一次世界大战期间，由于战争的需要，政府越来越多地控制和干预社会经济生活，以致国家几乎控制了“社会法制和社会生活的各个领域”。这种在平时不可想象的状况在战时的特殊时期出现了，人们认识到，国家干预并非那么可怕，它不仅能干预经济和社会生活，而且可以起到积极的作用。一战的实践为国家干预的可行性提供了生动的例证。
    紧随着战后短暂的繁荣而来的是经济的萧条。1929年世界经济危机使英国经济受到严重的影响。到1931年9月英国黄金储备枯竭， 不得不放弃金本位制，允许英镑贬值。而失业问题成为笼罩在社会生活和政治生活中的最大阴影。20 年代正式登记为失业者的人数从来没有少于100万，约为参加保险工人人数的8%。1929-1932 年的大萧条使失业人数有4年时间超过200万人，当1932年情况最糟时，在参加保险的工人中有23%的失业者（注：W.H.B. 考特：《简明英国经济史》， 商务印书馆1992年版，第339页。）。个别地方的失业人数达到60%（注：C.L. 莫厄特：《两次大战间的英国》（C. L. Mowat, BritainBetweentheWars），伦敦1955年版，第125-127页。）。因失业人数长期过多，失业基金被领光了，失业工人及其家庭成员营养不足，衣衫褴褛，饥寒交迫，因饥饿而举行的游行和罢工经常出现，阶级矛盾空前激化。
    解决失业问题成为政府的当务之急，然而在自由主义指导下的政府除了削减政府开支和失业补助以外，别无良策。1931年英国政府把失业补助金削减了10%，并提高了保险捐，缩短了领取补助的时间。但在劳工的压力下，英国政府在1934年通过了新的失业法，成立了两个机构：失业保险法令委员会（UISC）负责失业保险的管理； 失业救济署（UAB）管理未投保工人的补助，可见，传统的经济自由主义的思想和旧的社会保险体系已不能适应形势的发展，调控理论和调控方式的重大改变已不可避免。
    在这种情况下，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯认为，资本主义制度下存在的生产过剩和失业是“有效需求”不足造成的。他主张用国家大规模干预经济的办法来解决有效需求不足的问题。具体办法有：第一，扩大政府支出，刺激消费，达到充分就业。第二，主张用累进税来缩小分配差距，以增加消费需求和提高就业水平。
    凯恩斯的理论是经济危机的产物，他的“反危机”的政策主张主要是从挽救资本主义制度的角度出发，而不是关心社会福利本身。但他论证了国家干预经济的必要性和具体的技术手段，这对实行社会福利是至关重要的，好比为三条腿的凳子提供了一条腿，使社会福利能够稳固地建立起来。
    可以看出，凯恩斯的理论否定了资本主义经济体系可以自行调节的观点，为国家大规模干预经济，建立福利国家和全面的调控机制奠定了理论基础。而具体的福利国家的蓝图，则是由贝弗里奇来勾画的。