1937年，面对德意日法西斯的侵略扩张政策，美国和英国曾就罗斯福政府提出的召开一次国际和平会议以维持世界和平的倡议，进行了长达8个月的断断续续的秘密接触和谈判。 这是美国在中立法束缚下企图在国际事务中发挥主导作用的第一次尝试，但以德国和英国拒绝合作而受到挫折。本文拟对美英两国的这次秘密谈判过程和失败原因进行初步探讨，以就教于读者。
    一
    1935年8月美国国会在意埃战争爆发前通过的有效期为6个月的强制性中立法案，以及1936年2月通过的有效期为14 个月的第一次中立法修正案，表明了美国要置身于欧洲事务之外的决心。但1936年3 月希特勒重新占领莱茵非军事区的行动，7月爆发的西班牙内战， 以及意大利和德国对这场内战的干涉而导致的欧洲局势再度紧张，使美国总统罗斯福并不相信在一旦欧洲发生战争的情况下，美国真的能够置身事外。因此，他于8月14日在肖托夸的演说中， 一方面强调美国要"避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义务"，"维护美国的中立"，另一方面也指出美国不应忽视"对合众国的未来大概会有重大影响的一些问题和争端"，并暗示美国有被拖入战争的危险（注：全文见《罗斯福选集》，129～135页，商务印书馆，1982。）。
    国际形势的发展很快证明罗斯福的担忧并非没有道理。1936年10月德国和意大利建立了柏林-罗马轴心，一个月后德国便与日本签订了反共产国际协定，至此，三个法西斯国家已经结成了初步联盟。
    面对不断恶化的国际形势，罗斯福也在考虑美国在当前的世界事务中可能扮演什么角色的问题， 并逐渐形成了一个想法，即在他重新当选总统之后，将召开各国首脑会议，讨论和平裁军、排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，以缓和国际紧张局势（注：这一想法是通过《纽约时报》在8月26日透露出去的。 参见罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策》，185～186页，商务印书馆，1984；麦克唐纳：《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, TheUnitedStates, Britain and Appeasement, 1936-1939.），2～3页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。他希望"通过为德国人民提供生存空间而使局势平静下来，并制止希特勒发动战争"（注：参见麦克唐纳：《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, TheUnitedStates, Britain and Appeasement, 1936-1939.），9页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。如果"强盗国家"拒绝参加，或在会上不作出令人满意的保证，爱好和平的国家之间就应订立秘密协定（注：这是1936年11月美国驻德国大使威廉·多德对英国大使埃里克·菲普斯爵士的谈话。 见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷， 942页，商务印书馆，1977。）。与此同时， 美国国务院也在考虑同样的问题。1937年1月18日， 国务卿科德尔·赫尔在一份关于美国可能对欧洲和解作出贡献的备忘录中，设想了一个欧洲问题的全面解决方案，它将包括军备限制、政治保证和殖民地的重新调整。美国不会参与政治方面的缓和，但准备在经济领域做出重大贡献。进出口银行可以对柏林提供商业信贷，并给予贷款以重建经济。美国还准备与第三帝国签订贸易协定，并讨论平等地获得原料的问题。作为交换，将要求德国放弃自给自足的经济体制和扩充军备（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, The United States, Britainand Appeasement, 1936-1939.），9～10页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
    总之，美国希望通过召开世界和平会议的方法，在美国不承担政治义务的前提下，通过满足德国在经济、军备限制和殖民地的重新调整等方面的要求，使欧洲的紧张局势缓和下来。另外罗斯福还认为，要召开这样的会议，除了取得德国的同意之外，更重要的是获得英国与美国合作的保证。
    为此，罗斯福首先派美国驻苏联大使约瑟夫·E ·戴维斯（Joseph E. Davies）作为总统的代表到柏林进行探询，"就德国与法、英的关系和欧洲和平之间的形势问题"，草拟"一份综合调查"，查明希特勒是想要战争，还是真正想要和平（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, The United States, BritainandAppeasement, 1936-1939.），8～9 页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。然而美国的打算并没有得到德国的积极响应。尽管德国经济部长、德意志银行总裁沙赫特在1月20日对约瑟夫·E·戴维斯说，他希望罗斯福在华盛顿召开一次世界和平会议解决德国对殖民地的要求，但是外交部长牛赖特在3月4日会晤美国驻德国大使威廉·多德时却强硬地表示，"只有其他国家同意裁减军备，我们才会同意这样做"，和平会议不能达到任何目的（注：《美国外交关系文件集，1937 年》（ForeignRelationsofthe United States: Diplomatic Papers1937.）以下简写为FRUS／1937，第1卷，29～30、640～641页，华盛顿特区1954年版。）。
    在询问德国意见的同时，美国更希望了解英国对美国倡议的态度，并争取和英国采取一致行动。为此，从2月到9月美英两国断断续续进行了8个月的秘密接触和谈判。
    二
    为了获得英国对美国倡议的支持，美国政府同时通过几条渠道展开工作。
    首先是罗斯福通过美国财政部长亨利·摩根索向当时任英国财政大臣的尼维尔·张伯伦发出呼吁。其次是罗斯福指示无任所大使诺曼·戴维斯（Norman Davis）在去伦敦开会期间探明英国政府高级官员的反应。另外，美国驻英国大使罗伯特·宾厄姆也根据总统的特别指令， 在3月20日向英国外交大臣艾登询问对罗斯福总统打算提出一些力求改进当前国际局势的和平倡议的看法（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，946～948页。）。
    1937年2月11日， 摩根索同即将返回伦敦的英国驻美商务参赞肯尼思·比尤利会谈。摩根索首先说明，他的谈话是机密的，而且是受到罗斯福的委托的。他要比尤利带一封信给张伯伦，信的大意是：摩根索对国际财政前景甚感忧虑。他认为军备开支是困难的根源，希望了解张伯伦能否就此问题提出任何建议。在第二次会晤时，摩根索说，他曾和总统讨论过欧洲局势。他认为，如果美国和英国提出大胆倡议，也许可以挽回局势。他想了解英国能否提出什么倡议。并强调除总统外，其他人均不知道这个想法（注：参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷， 944页。）。
    但张伯伦并不认同摩根索的想法。他在3月26 日给摩根索的复信中明确表示，英国不考虑召开裁军会议，并指出欧洲动荡不安的责任在于德国。至于美国的行动，信中指出，美国禁止输出武器和弹药"成了对侵略者间接的却有力的鼓励"；美国对世界和平所能作出的"最大的惟一贡献"就是修改现有的中立法。此外张伯伦还认为美国能够在远东助英国一臂之力。他说，德日协定表明，如果英国深深卷入欧洲，它甚至不能指望日本会保持中立。美国只要能使"远东的局势稳定在目前这种程度"，就将大有裨益。张伯伦还表示英国愿与美国签订贸易协定（注：这封信的全文（未署日期），见FRUS／1937，第1卷，98～102页；另可参见J·M ·布鲁姆：《摩根索日记选编》第 1 卷：《危机的年代》（John Morton Blum, From theMorgenthouDiaries,Volume1: Years of Crisis, 1928-1938.）464页，波士顿1959年版。这封信是由艾登起草并与张伯伦进行了讨论，最后由张伯伦签署的，关于德国对欧洲的动荡不安负有责任的一段是张伯伦亲笔写的。参见《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，945页。）。 因此摩根索的呼吁没有得到张伯伦的响应。
    几乎与摩根索采取行动同时，罗斯福会见了即将出席4 月在伦敦召开的国际糖业会议的美国代表诺曼·戴维斯，要他去考察欧洲各国政治家对世界形势发展趋势的看法，并看看是否能够找出使欧洲各国共同努力以阻止迅速恶化的国际局势的办法（注：多箩西· 博格： 《美国与1933-1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United Statesand the Far Eastern Crisis of 1933-1938.），374页， 哈佛大学出版社1964年版。罗斯福还希望诺曼·戴维斯探明欧洲的政治家们对可能重组国际联盟以使其放弃政治职能并转变为一个经济委员会的反应；以及他们对签订一个关于太平洋区域"中立化"的全面协定的看法。）。
    2月16 日国务院西欧司为诺曼·戴维斯的伦敦之行草拟一份关于欧洲形势的秘密备忘录，权衡了美国"对于一项和平解决方案作出贡献的可能性"。该备忘录认为，美国在欧洲的政治解决中当然只能具有"间接的利益"，而在解决远东的动乱中却有着"直接的利益"。现在德国正处于战争与和平的中心，有利于和平的解决办法在于对下列问题作出答案：是否能找到一个既不通过战争、又不让德国在欧洲大陆上称雄、从而能满足德国人民经济方面的要求这样一个妥协办法，或是否能为此而付出代价？如果能找到，战争就可避免；如果找不到，战争如果不是或许就要发生，也是有可能发生。该备忘录指出：可以通过让德国获得原料的办法避免战争，并认为德国人民对军国主义和纳粹激进主义的支持是由于在经济上没有保障。因此"并没有把德国对殖民地的要求看成是完全不合理的要求而加以拒绝，而且正在考虑保证德国经济复兴的可能性，对此美国应尽一份责任"。它强调，美国干预欧洲事务的目的，"将在于推动一场运动，以达成一项全面的政治和经济解决方案，该方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必须的原料来源而奋力拼搏"。该备忘录还说明，美国首先要与联合王国达成协议，从而说服与德国问题"最直接有关"的英国"成为这一〔和平会议〕倡议的发起人"，并能在满足德国要求方面进行合作（注：参见阿诺德·A·奥夫纳：《美国的绥靖政策，1933-1938 年美国的外交政策与德国》，226～227页，商务印书馆，1987；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, The UnitedStates, Britain and Appeasement, 1936-1939.），14页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
    根据罗斯福的指示和国务院上述备忘录的精神， 诺曼·戴维斯于4月10日首先与艾登举行了会谈。诺曼·戴维斯指出，尽管美国"非常关心经济复兴和裁减军备，也愿意为此目的而进行合作，但是，在任何争取恢复经济与和平的有效步骤中，英国都是不可缺少的因素。如果他们不愿意支持任何人为达到这一目的而作出的任何努力……那么所有尝试都将是徒劳的。"他还反复说明，罗斯福总统绝不允许他自己卷入欧洲国家的政治纷争，但他愿意全心全意地加入到协调一致的努力当中，找到解决经济问题以及由于越来越激烈的军备竞赛而引发的问题的办法。但是艾登却认为，英国不能对一个全面的国际协议提出任何计划，因为这样做将被人们认为是英国衰弱的表现，并将有损于英国针对日本、德国和意大利的重整军备的努力；他还说明，采取实际行动以达成国际协议的建议必须首先来自罗斯福总统，但他并不认为采取这个行动的时机已经成熟（注：博格，《美国与1933-1938年的远东危机》（ Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisis of 1933 -1938.），375页，哈佛大学出版社1964年版；麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, The UnitedStates, Britain and Appeasement, 1936-1939.），25页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。因此会谈没有取得任何进展。
    诺曼·戴维斯逗留英国期间还于4月29 日与即将成为英国首相的尼维尔·张伯伦举行了会谈。尽管张伯伦表示对美国试图把欧洲的极权国家和民主国家拉到一起达成全面协议的想法很感兴趣，但对于召开一次会议来解决欧洲尚未解决的问题的前景更加不抱希望，同时他强烈地表明了希望按照他自己的方式追求这个目标。张伯伦说，在他看来"政治绥靖"必须先于"经济合作"和军备限制，"同时全面解决政治、经济和裁军问题是不可能的，需要分阶段进行……必须先进行政治磋商并达成初步协议，然后再采取使经济得以复兴的实质性步骤……包括……取消外汇管制和减少贸易限制"。他还认为裁军必须放在最后解决，并暗示说，必须"先使英国的重整军备达到一个较高阶段，然后再使之停下来，这才是现实可行的"（注：博格，《美国与1933-1938年的远东危机》（DorothyBorg,TheUnitedStates and the FarEasternCrisis of 1933-1938.），375～376页，哈佛大学出版社1964年版； 麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A.Macdonald, The United States, Britain and Appeasement, 1936-1939.）， 25～26页，麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）。
    诺曼·戴维斯与英国政府官员进行的会谈，使他对召开一次国际会议的前景并不感到乐观，因此他写给罗斯福的关于这次试探结果的报告调子十分低沉。他说："英国人不想采取任何主动行动来停止重整军备，也不希望其他任何人发起这种倡议。"（注：麦克唐纳，《美国，英国与绥靖，1936-1939》（C. A. Macdonald, TheUnited States, Britain and Appeasement, 1936-1939.），26页， 麦克米伦出版有限公司香港1981年版。）
    罗斯福对德国和英国的态度感到失望，但这并没有使他放弃提出一项和平倡议的想法，现在他集中力量争取英国的合作。在罗斯福的授意下，诺曼·戴维斯于6月10日写信给新任英国首相张伯伦，信中说， 总统"非常希望有机会结识他并与他就共同利益和共同关心的问题坦率地交换意见"，他还认为"在几个月内做出广泛一致的努力以达到经济复兴，财政稳定，限制军备乃至和平将是可能与可行的"，而这将主要取决于美英合作的开明政策。诺曼·戴维斯代表总统邀请张伯伦在9 月下旬访问华盛顿，并说总统准备立即做出安排草拟出会谈的议程（注：威廉·R·罗克：《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国，1937-1940》（William R. Rock, Chamberlain and Roosevelt: BritishForeign Policy and the United States, 1937-1940），28页， 俄亥俄大学出版社1988年版； 博格， 《美国与 1933 - 1938 年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisisof 1933-1938.），376～377页，哈佛大学出版社1964年版。）。但7 月8日张伯伦以条件不成熟为由拒绝了这次邀请。 他明确表示不同意美国所持的很快就能达成全面协议的看法。他指出，现在英国与德国人会晤的时机甚至尚未成熟，如果与德国人的会晤得以实现，它们也许会形成"指导向前发展的有价值的方针，并为总统和我本人之间的会谈提供有益的准备"（注：参见博格， 《美国与 1933-1938年的远东危机》（Dorothy Borg, The United States and the Far Eastern Crisisof 1933-1938.），377页，哈佛大学出版社1964年版。根据罗斯福在7月28日给张伯伦的另一封信所说，张伯伦对6月10 日的信件所写的回信时间是7月8日，见FRUS／1937，第1卷，113页，因此麦克唐纳在前引书第30 页中所说日期为6月28日，有误。另外可参考罗克，《张伯伦与罗斯福：英国外交政策和美国， 1937 - 1940 》（ WilliamR. Rock, Chamberlain and Roosevelt: British ForeignPolicyand the United States, 1937-1940），30页，俄亥俄大学出版社1988年版。）。