东帝汶位于印尼群岛的帝汶岛东部，加上该岛西部北海岸的欧库西飞地以及附近的阿陶罗岛、杰科岛等，面积18,899平方公里。它南临印度洋的安汶海，北濒太平洋的班达海和韦达海峡，东隔海与马鲁古群岛相望，西连印尼东努沙登加拉省的西帝汶。境内多山，人口不多，经济落后。16世纪后葡萄牙人为掠夺檀香木逐渐入侵该岛。到20世纪70年代，东帝汶已是葡在亚洲仅剩的一块殖民地。在世界非殖民化运动高涨的年代，东帝汶也开始了争取民族独立的斗争。这一过程因为印尼出兵占领东帝汶而被中断，但国际社会又始终未承认印尼合并东帝汶的行动，从而形成了长达20多年的东帝汶问题。直到1999年年初印尼决定将给予东帝汶特别自治地位并同意就是否接受该方案进行公民投票，东帝汶问题才走上解决之路。本文拟从历史的角度对东帝汶问题的成因和发展作一简要的回顾和分析。
    一、东帝汶的内战和独立
    20世纪70年代，葡萄牙仍顽固坚持落后的殖民统治制度。安哥拉、莫桑比克等葡属非洲殖民地人民早已开始武装反葡斗争，而东帝汶只有少数受教育精英在传播民族主义思想，没有形成有组织的民族解放运动。
    1974年4月25日，葡发生武装部队运动领导的政变， 新政府宣布将顺应潮流推进非殖民化。宗主国的变革很快在东帝汶得到反映。5月8日，葡首次准许东帝汶人组成政党。当月各种势力纷纷登台亮相，并针对东帝汶摆脱葡殖民统治问题提出各自的纲领。高级公务员、种植园主、部落酋长等上层成立帝汶民主联盟，要求“永远在葡萄牙的旗帜下”实现“逐渐的自治”，实际上反应出要求维持现状的愿望。帝汶社会民主协会（后改称东帝汶独立革命阵线。以下简称“革阵”）是个年轻知识分子组织，主要领导人平均年龄不到30岁。他们受到莫桑比克民族解放阵线的启发，自称是“东帝汶人民唯一合法代表”，主张用3到8年逐渐独立，之前进行行政、经济、社会和政治改革。帝汶人民民主协会得到印尼直接支持，主张“根据国际法与印度尼西亚共和国实行自治的合并”。此外，还有一些更小的组织，如主张恢复酋长传统权力的科塔党、主张与澳大利亚合并的阿地特拉党等。
    在三大政党中，民主联盟最初占据主导，革阵群众基础广泛，后来居上，人民协会人数只有数百人，影响有限。尽管对未来的主张各异，它们都要求东帝汶有较多的自治权利、遵守人民自决自愿的原则以及通过一个过渡阶段平稳过渡。因此，在1975年1 月葡与东帝汶政党的对话中，民主联盟与革阵协调立场，联合与葡殖民政府打交道。他们共同主张“完全独立”、拒绝合并、谴责殖民主义，以及承认非殖民主义，提出在5到10年内独立，并首先进行行政和教育制度的改革。5月7日， 东帝汶总督、葡非殖民化委员会以及民主联盟、革阵召开非殖民化会议，各方同意在10月组成临时政府，并于3年内宣布独立。
    民主联盟和革阵的合作未能持续下去，5月26日两党分道扬镳。 民主联盟不满革阵在农村建立经济合作社和推行识字运动，更担心革阵力量不断壮大。外来的压力也越来越大。印尼称革阵为“共产主义者”，明确表态只容忍革阵被首先毁灭后的独立，催促民主联盟采取行动。在许多地方，两党支持者之间的摩擦和冲突开始增多。东帝汶第二阶段的非殖民化会谈6月在澳门举行。因人民协会被邀参加， 革阵抵制了这次会议。尽管如此，会议达成了东帝汶未来独立而不是与印尼合并的政治框架。7月27日，葡政府决定在1978年底结束殖民统治。
    如果按计划在翌年10月进行选举，革阵肯定会获胜。 为先发制人，8月 11日民主联盟在警察部队支持下发动政变，占领机场、警察仓库、交通中心和首府帝力及其他战略要地，单方面控制政权。同时，还打着“把所有共产主义者驱逐出东帝汶”的旗号，在各地大肆逮捕和杀害革阵领导人和群众。20日革阵把东帝汶籍士兵组成东帝汶解放军，宣布“武装起义”反对“祖国的叛徒”。东帝汶内战爆发。27日革阵重新控制帝力，到9月初控制了全部领土。
    内战使本来和平的民族独立进程发生逆转，也是东帝汶滑向动荡和灾难的开始。失败的民主联盟退往印尼境内，为寻求支持被迫改变立场。9月7日它与科塔党、工党联合发表声明，组成“反共革命联盟”，并致信印尼总统苏哈托，赞成东帝汶与印尼在完全自治的条件下合并。 8月26日，葡总督撤到阿陶罗岛，虽然革阵一再要求，但拒绝返回监督非殖民化进程。9月后印尼在边境地区的武装挑衅不断升级， 更大规模的军事行动只是时间问题。
    在不利的形势下，革阵被迫谋求单方面宣布独立。11月1日， 革阵成立过渡政府。24日它在联合国要求印尼撤军。28日西部重镇阿斯塔贝陷落，革阵当天下午宣布独立，成立东帝汶民主共和国。革阵希望得到国际承认，从而有效地阻止印尼的武力合并。9月底亚非43 国在莫桑比克开会，保证“完全支持由先锋革阵领导的民族独立斗争”，但东帝汶宣布独立后立刻给予外交承认的只有葡前殖民地莫桑比克、安哥拉、几内亚比绍和佛得角。
    二、印尼占领和国际反应
    12月7日，印尼出动近万人的军队侵入东帝汶，当天占领帝力。 17日亲印尼政党组成东帝汶临时政府。1976年5月31日， “东帝汶人民议会”作出“一致同意东帝汶同印尼共和国合并”的决议。7月15日， 印尼议会通过“特别决议”，把东帝汶划为印尼的第27省。8月3日，印尼正式设立东帝汶省。
    印尼独立后，就有人提出应把东帝汶统一在印尼版图中，但50和60年代为争取收回西伊里安，印尼多次强调其继承的是荷兰在印尼群岛的殖民遗产，而对葡属东帝汶没有领土要求。1974年5月后， 印尼希望东帝汶自愿选择加入印尼。6月17日， 印尼外长马利克曾明确指出东帝汶拥有自决的合法权力。然而后来的形势表明，多数东帝汶人不愿与印尼合并。因此，到10月份印尼已制定武力干预的政策。12月，马利克说东帝汶只有与印尼联合或继续在葡统治下，第三种选择即独立是“不现实的”。
    印尼为此大造舆论，称革阵是一小撮人的共产主义组织，东帝汶会成为共产主义扩张的基地。这颇能迎合印尼社会“恐共”的主流心态，因为苏哈托政权就是1965年后通过镇压印尼共产党上台的。事实上革阵只是个争取民族独立的统一战线组织，少数领导人比较激进，但根本不是共产主义者。印尼另外担心，东帝汶独立会引发印尼境内的分离主义情绪。但当时东帝汶本身并不是印尼的一部分，作为葡属殖民地要求独立是其民族权利，与印尼国内的地方分离运动并无关联。东帝汶面积和人口都不及印尼的1%， 所谓的威胁印尼安全和统一最多只是一种猜测。
    西方大国的纵容态度有利于印尼下决心吞并东帝汶。美国视印尼为“友好的反共”政权。1975年印支三国革命胜利后，西方更把印尼看作是抵挡共产主义前进的最有力堡垒。它们都不愿因关注东帝汶命运而影响到与印尼的关系。12月5-6日即印尼入侵前夕，美国总统福特访问印尼，显然事先知道印尼的行动计划。1976年美国对印尼军援为4000万美元，比1975年增加了一倍。在联合国历次谴责印尼的决议中，美国都投弃权票。澳大利亚在东帝汶问题上另有经济利益的考虑。帝汶海油气储量丰富，澳认为“与印尼将比与葡萄牙或一个独立的葡属帝汶更容易达成协议”。1974年9月6日，澳总理惠特拉姆访问印尼后同意，东帝汶最终与印尼合并是不可避免的。1975年10月两名澳记者在印尼军队的边境进攻中被杀，澳并没有提出抗议。1978年1月， 澳成为世界上唯一承认印尼对东帝汶拥有主权的国家。而西欧只有爱尔兰一国公开反对印尼在东帝汶问题上的做法。
    印尼军事行动中断了东帝汶非殖民化的自然过程，引起国际社会的强烈反应。葡萄牙第二天就宣布与印尼断交。12 月12 日联合国大会和12月22日安理会通过决议，要求印尼撤军，呼吁各国尊重东帝汶的领土完整和人民的自决权力。1976年12月1日，联合国大会通过3153 号决议，不承认印尼合并东帝汶。此外，联合国非殖民化委员会、人权委员会等组织和不结盟运动都不断通过类似决议。这些决议的核心有两点：要求印尼撤军和让东帝汶人民行使自决权。但印尼称参战的是受到“邀请”的“志愿军”，东帝汶人民已行使了自决权，认为国际社会的决议对它没有任何约束力。
    联合国大会每年都通过东帝汶问题的决议，投赞成票的主要是葡萄牙及其前殖民地国家、新近获得独立的国家和社会主义阵营国家。但因西方国家采取默认既成事实的态度，加上印尼积极的外交游说，1982年联大作出决议时，50个国家赞成，50票弃权，46票反对。许多成员国不想再在联合国讨论东帝汶一事，而是要求秘书长“与直接当事各方进行协商，以期求得全面解决”。1983年9月23 日联大同意秘书长的推迟到1984年39届大会审议东帝汶问题的提议。1984年联大又决定无限期推迟。
    80年代中后期，东帝汶问题相对沉寂。印尼控制东帝汶，但这没有得到国际社会的合法认可。根据1960年联合国大会1542号决议，东帝汶仍处在葡萄牙管理下的未获得自决权的地区。东帝汶问题成为印尼外交的最大障碍，长期影响着其区域大国作用的发挥。
    三、帝力事件和西方“人权”外交
    印尼的入侵遭到东帝汶人民的顽强抵抗，直到1979年3 月才基本控制全境，但革阵坚持游击战。1983年3 月革阵与印尼驻军达成停火协定。8月下旬印尼发动大规模的“清扫行动”，但游击队迅速转移， 保存了部分实力。1988年新的抵抗运动领导核心东帝汶民族抵抗理事会成立。它淡化了激进色彩，团结所有东帝汶人为独立而战，得到越来越广泛的支持。其抵抗武装东帝汶解放军人数在千人左右，拥有多处丛林营地，并不断袭击印尼驻军。反抗伴随着镇压，暴力成为东帝汶人日常生活挥之不去的组成部分。
    1991年11月11日，印尼军警枪击帝力示威群众，200多人被杀。 这一事件重新引起人们对东帝汶局势的关注。欧共体严厉谴责印尼的行为。荷兰、加拿大和丹麦终止所有的经援。葡萄牙反应最为强烈，积极游说要求欧共体采取强硬态度。1992年2 月联合国人权委员会强烈批评印尼。6月，美国参议院投票停止对印尼军事培训援助拨款。
    世界冷战结束，印尼在东西方对抗中的战略价值消失。帝力事件后，以美国为首的西方开始利用东帝汶“人权”问题不断向印尼施压。西方不顾在东帝汶问题上扮演过不光彩角色的历史，转而打起人权牌，不仅是想扮演主持“正义”的道德形象，而且想籍此压服印尼进行西方式变革。1993年3 月联合国人权委员会日内瓦会议通过了谴责东帝汶人权状况的决议。美国首次投票反对印尼。7 月东京七大工业国首脑会议前夕，日美两国对东帝汶问题表示关注。在澳大利亚，同情东帝汶独立运动的舆论在增强。