一、新中国成立以前的基层社会组织--保甲组织
    保甲制度产生于中国古代封建社会，它是利用家族制度和伦理观念建立基层行政机构进行统治的一种社会管理制度，“为共同担保，共同责任”，其作用“可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。”[1]它的本质特征是以“户”即家庭为社会组织的基本单位，以一定的户数组成甲，再由甲组成保。儒家的政治学说是把国家关系和宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统观念之中，保甲组织正是这一学说的体现。自宋朝以后，历代封建统治阶级都利用保甲制度维护和强化地方基层控制。清王朝被推翻以后的北洋军阀统治时期，由于政局动荡不安，中央政府首脑更迭频繁，因而基层社会组织多无明文规定，保甲制度也就自然松弛下来。国民党统治时期重建保甲组织，赋予其与政治统治相适应的内容，使这一组织成为国民党在基层社会统治的基石。
    1934年，经国民党中央政治会议决议，由行政院通令各省市建立保甲组织。保甲以户为单位，户有户长，十户为甲，设甲长。十甲为保，设保长，保设办事处。三保以上为联保办事处，设联保主任。保长受区长之指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，其职责包括：“监督甲长执行职务事项；辅助区长执行职务事项；教诫保内居民，毋为非法事项；辅助军警搜捕人犯事项；曾参加‘反动’，或曾受‘赤匪’胁从，现已有悔过自新者之察看管束事项；检举违犯保甲规约事项；分配督率保内应办防御工事之设备或建设事项；执行规约上之赏恤事项；经费之收支，及预算之编制事项：其他依法令或保甲规约之规定，应由保长执行事项；”[2]甲长承保长之指挥监督，负维持甲内安宁秩序之责，其任务包括：“辅助保长执行职务事项；清查甲内户口，编制门牌，取具联保连坐切结事项；检查甲内奸宄，及稽查出境入境人民事项；辅助军警及保长，搜捕人犯事项；教诫甲内住民毋为非法事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由甲长执行事项。”[2]（P,122）在城市，10保为1区，正副保长由区长呈报市政府加委；甲设甲长1人，管理本甲居民。保甲组织实行管、教、养、卫并重原则。“管”，即户籍登记，清查户口，监视居民，制定保甲规约，推行联保连坐；“教”，进行“党化”教育；“养”，向保甲内之居民摊派名目繁多的保甲经费，征收捐税；“卫”，即强征壮丁以及当地警务、搜查缉捕等。保甲制度的推行，加强了对城乡人民的控制和束缚，在社会最基层形成了一道严密的监视网，致使最基层组织军事化、专制化、特务化，是大地主、大资产阶级专政在城市的基层支柱。例如：国民党上海市政府通过1193个保办公处和28552个甲长对上海市区的群众进行控制。保甲长中，大部分是地方士绅恶霸，如青帮成员；也有小部分是地方商店工厂的老板。国民党当局对保甲制寄望极大，对保甲长人选极为重视，竭力通过保甲长牢牢控制民众，使每一保长均能兼政治警察之任务。在强化国统区保甲组织的同时，国民党力求将保甲制度运用到解放区。1946年12月30日，蒋介石在“侍天字第七十号密令”中要求：“我军进占各匪区之后，必须督导我各级官兵，协助各级地方政府，注重民众组训，整理保甲。”[3]然而，这并没有改变抗战后国民党政权迅速覆亡的命运，保甲制的推行也收效甚微，国民党人士分析其原因是：“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒又多以保甲长有利可图，百般钻营”，“正人不出，自然只有坏人的世界因此民众怨声载道”。[4]在上海从编组保甲开始，就不断有保甲长利用职权虚报户籍以自肥，以不予申报户口勒索、刁难居民，与房东勾结敲诈房客以分赃，扣发居民购货证、购粮证、户口单，乱收征兵费，凭借保甲组织大发国难财以及挪用保甲经费入私囊者不在少数。
    二、新中国成立后的居民委员会
    （一）取代保甲组织
    解放初期，由于基层社区群众开始还没有发动起来，当时各地基本执行了中共中央的有关指示：暂时正确地利用保甲人员推行工作。一般以区为单位召开保甲人员会议，进行严格教育或者举办短期培训，让其认识到过去罪行，明确保甲制度是国民党反动统治的基层机构，树立立功赎罪思想，并实行政府领导群众监督的办法来督促他们开展工作，如暂时办理户籍工作，使接收干部逐渐学会一套户籍工作的实际业务，利用保甲人员在社会上的地位和影响，令其报告隐蔽匪特和物资，检举散兵游勇，看管设在该保的一切公共房产、机关、学校、工厂及其他公共财产不受损失等。但在此期间，有的保甲长仍继续贪污讹诈，乱摊派、乱收费，欺压百姓。以长辛店解放之初保甲人员的行为为例：“九保蒋某卖给解放军六十三斤柴，部队付了八万八千元，保长只拿出六万三千元，从中贪污了二万五千元”；一保户籍员周文明结婚时，要求各户摊款六万元作为“礼洋”；[5]“十四保梁家卖木柴一百斤”给解放军，“部队付钱八万元，可是保长只给七万元，贪污了一万元。”[6]因此，保甲人员与居民的矛盾日益加深，并进一步暴露了保甲组织的痼瘤--腐败。
    中共通过各地群众运动，发现与培养了大批积极分子，其成分主要为：工人、店员、城市贫民等。经过不断教育，这些人的认识水平有所提高，这就为改造城市基层社会、废除保甲制度打下了思想与组织基础，创设了必要的前提条件。如：北平解放之初，工作组进驻十九区二保，要求保甲长调查救济对象，结果真正的贫苦市民没登记上，而富有户保长常德海等却被写上了，工作组随即撇开他们，发动忠实可靠的贫苦群众，成立救济调查委员会，讨论救济者名单和等级，对老弱无劳力的贫苦市民则把救济的小米替他们扛到家去，而救济调查委员会的委员、组长自己则坚决不要救济粮，该保群众满意地称道：“现在我们是自己人办自己的事”，“和旧保长办事不一样”。[7]