（三）规范时期
    1954年12月31日，第一届全国人大四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》（以下简称《条例》），首次以国家法律的形式确认了城市居民委员会的名称和性质：其名称正式定为“城市居民委员会”；其性质是“群众自治性居民组织”，“居民委员会由居民小组各选委员一人组成，并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人。”“居委会进行工作时，根据民主集中制和群众自愿的原则充分发扬民主。”
    《条例》同时确立了居民委员会的主要任务和组织结构。其任务是办理居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷。居民委员会按照居住地区设立，一般规模为100户～600户，其主任、副主任、工作委员会委员均由居民直接推选产生，每届任期一年，对因故不能担任职务的，可以随时改选或者补选。居民委员会成员以劳动人民及其家属为骨干，吸纳的多为在群众中享有威信、热心于社会工作的工人、转业军人、烈军属等。
    三、城市基层社会组织变迁的重要意义
    城市居民委员会的建立是马克思、列宁主义的国家学说和民主自治思想在中国城市基层社会组织建设中的具体运用和发展。彭真说：“办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重要的、深远的意义。”人民如何行使民主权利、当家作主？一个方面是通过各级人大行使国家权力。另一个重要方面是在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办。[10]（P.608、607）1954年的《条例》确立了我国城市基层民主政治制度的运作原则，有利于基层民主生活的制度化、规范化。它表明：我国基层社区控制的主体由以传统社会中的士绅阶层和家族宗法组织逐步转化为现代社会中的平民阶层和共产党组织，为实现从传统宗法社会向现代民主法制社会的转型奠定了基础。这是中国社会主义政治现代化历史进程的一个重要里程碑和新起点。各城市通过自下而上的民主选举产生了居民委员会。据统计，许多城市80%以上市民参加了居民小组长的选举，居民小组长选出后，由小组长会议选出居委会委员5～9人，再从委员中选举出正、副主任1～3人。社会主义国家主权属于人民，经济上适应生产的社会化而建立的以公有制为主体的生产方式。必然要求政治上人民享有管理国家管理社会的权力。人民是国家的主人，仅仅通过间接民主形式的代表机关来管理国家是不够的，还必须直接参与国家和社会事务的管理。列宁曾经说：“人民需要共和国，为的是教育群众走向民主，需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在国家中起积极作用。”[11]马克思在说到巴黎公社的经验时也指出：“普选制不是为了每三年或六年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里代表和压迫人民，而是应当为组织在公社里的人民服务，正如个人选择的权利为任何一个工厂主服务，使他们能为自己的企业找到工人、监工和会计一样。”[12]发展直接民主制的基层群众自治，是我国社会主义民主建设的重要措施，它填补了代表制民主的不足，有利于巩固代表制民主的基础。
    《条例》的颁行，大大推动了全国城市居民委员会建设的全面展开。当时尚未建立居民委员会的城市依据《条例》的规定建立居民委员会，已经建立居民委员会的城市依据《条例》的规定调整其居委会。如天津市根据《条例》对全市的居民委员会进行改造和整顿，每个居民委员会规模控制在500户左右，并设治保、调解、福利、卫生、妇女等五方面的工作系统。居民委员会因所辖范围较原来小，容易了解各户的情况和问题，容易了解居民的需求，并按照“大家的事情大家办”的原则，组织居民共同解决生活、生产、学习等方面的问题，在改善环境、扫盲、移风易俗、反映居民意见和要求、开展本社区的公共福利事业等社会、经济、政治、文化方面做了大量卓有成效的实际工作，如防火、防盗、组织卫生防疫部门定期免费为婴幼儿检查身体、打免疫预防针等。居民委员会的情况是整个社会的缩影，对改善城市社会的经济面貌、政治面貌和精神面貌起着重要作用。在《条例》的指导下，居委会的组织成员由群众民主推选产生，居民干部串百家门，解千人忧，居民群众也以主人翁态度积极支持参与居委会的组织建设，把居委会当做保护自己利益的社会组织、联系政府的桥梁，其自治职能处于主导地位，这是20世纪50年代中期城市居委会确立之时的基本特征。可见，作为保甲组织的对立物而出现的城市居民委员会，当时其职能具有两个方面：自治职能和行政职能，自治职能则是主要方面。
    因此，城市居民委员会的建设创立了社会主义类型的基层群众性自治组织，标志着延续数千年的中国基层社区政治发展历史的伟大转折，揭开了现代中国政治发展的新篇章。20世纪50年代中后期（1954～1958年“大跃进”前）被称为居民工作的“黄金时期”。但遗憾的是这一时期并没有延续多久，伴随着“大跃进”和人民公社化运动的兴起，法律调整在国家和社会生活中的权威性地位逐步让位于政策机制，行政体系越来越多地插手和承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，国家对社会事务的强烈渗入使居民自治很快被政社合一的城市人民公社化浪潮所席卷，城市居民委员会的建设开始走上了一条崎岖不平的道路。
    【参考文献】
    [1]闻均天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第1页。
    [2]《中华民国史档案资料汇编》，江苏古籍出版社1986年版，第121页。
    [3]《中国共产党历史教学参考资料》（第4册），第192页。
    [4]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第425页。
    [5]1949年2月23日《人民日报》。
    [6]1949年3月13日《人民日报》。
    [7]1949年3月22日《人民日报》。
    [8]1949年4月12日《人民日报》。
    [9]丁超：《全能主义构架中的城市社区与单位》，《中国方域--行政区划与地名》2001年第4期。
    [10]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第240页。
    [11]《列宁全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153页。
    [12]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第376页。