康有为比较中西地方制度之优劣，认为美国州县之自治，不能行于中国。法、德、英、日地方自治之法，有都市镇之治，有乡村之治，其制略同。“今中国举行地方自治，因乡邑之旧俗，而采英、德、法、日之制，可立推行矣。”
    （三）“中国已行地方自治，在一转移间耳”。如何实行地方自治？康有为认为，今中国民智未开，虽未能遽立国会，而各省、府、州、县、乡、村之议会，则不可不立矣。
    康有为指出，中国古代乡官虽类似于近代地方自治，但其立法之意，但以为国，非以为民，但求不乱，非以求治。故自来地方政论，皆以清静无为，宽间不扰为主。此皆老子愚民之法，所谓常使民无知无欲，安其居，乐其业，美其服，老死不相往来。中国传统的乡官制度以广东尤盛。因以少数地方官任事，事必不给，故地方之事务，不能不民自为谋，不能不民自为理。即以南海同人局为例，其治下凡36乡，男女约5万，局有长2人，以进士、举人、诸生充之，乡人有讼断于是；局勇20人，有武官充之，犹警察官也，有书记一人，司会一人。此类地方局制，广东几乎遍省有之。但国家未为定制，而议员局长不由民举，故时有世家巨绅盘踞武断之弊，而百姓尚蒙压制愚抑之害而不得伸。此制之害，在于旧俗之源出于“国治”，而非出于“民治”，故虽美而未尽善。“盖乡官、公民、议员之义，出于天然之公理，国不为立，而民自立之。”
    如何解决上述弊端？康有为认为，以中国传统乡官之制为基础，由国家制定法律规则，地方自治可顺利施行。他说，今若就广东先行之，为定乡官议员之制，听令各乡斟酌其枝条细目，则可立为施行矣。“夫万国自治之效若彼，中国故事自治之善制如此，察之现时之民俗自治之制已具，故以势言之，中国不能不改地方自治，以俗言之，中国已行地方自治，在一转移间耳。”
    康有为参酌欧美、日本各国地方自治制度，还具体设计了中国实行地方自治的方案，主张以万人以上、地方十里者为一局，或名曰邑，人数不得过多，地方不得过阔。每局立局长一人，总任局事，兼理学校；设判官一人，审讼狱；警察官一人，巡捕奸宄盗贼非常；税官一人，收赋税筦户籍；邮官一人，主通信兼印花；皆由议员中公举。设议事会，由五官组成，而长官为议长决焉。下为议例会，众议员聚议决一乡之政制、赋税大事，上以应国事、下以增公益为义务。其议员视其地之大小、民之众寡，以三四百人举一人，由公民公举之。而议之决否，以议员人数多少为定，如是则劣绅不能武断矣。每都市邑局之中，分各村各约，以千数百人为度，立正副二人，董任其事。
    康有为特别看重乡治，认为“民者国之本，乡者治之本，本固则国立。”为此他进一步规划乡治体制，作为地方自治之基础：第一职立警察；第二职修户籍；第三职修道路；第四职凡人民通信及电报电话之事；第五职收赋税；第六职学校；第七职劝农业；第八职助工商；第九职讲卫生；第十职开善堂等等。
    以上康氏所言，可以说是20世纪初年关于公民制度和地方自治问题最为系统而深刻的表述，是康氏官制思想和宪政思想的重要组成部分。
    二、《公民自治篇》的历史意义
    康有为《公民自治篇》的核心话语，一是公民，一是自治。“公民”一词最早出现于古希腊和古罗马，是西方法文化和政治文化的产物。在当时的奴隶制国家，公民仅指在法律上享有特权的一小部分自由民。近代欧美资产阶级革命中，提出“主权在民”思想，宣称一国之人都是公民，彼此平等。公民通常是指具有一国国籍，根据该国宪法和法律，享有权利同时也承担义务的人。由公民组成的公民社会（Civil Society，或称市民社会），其基本内涵是指相对于国家结构的社会形态。欧美资产阶级革命初期，公民社会主要是指城市居民组成的反对封建专制制度和教会神权的独立性、自治性社会形态。城市居民要求参与政权，要求获得自治权利，“自治”既是公民社会的政治目标，又是公民社会的存在形态。由此，公民社会和自治制度成为欧美各国普遍实行的社会结构，也成为资产阶级宪政制度或政治文化的一种基本理论内涵。
    中国何时开始译介并使用公民一词，笔者未作考证。但将公民社会作为政治革新的目标并予以系统阐释的，应是康有为、梁启超等近代维新主义先进分子。康有为公民自治思想的提出，不仅为近代中国政治改革提供了一个新的思维空间，而且还把地方自治（Local self-government）作为公民制度的政治基础，使公民与自治在近代政治改革方案中有机地结合起来。地方自治的推行有助于公民意识和权利观念的产生，而公民意识和权利观念的产生又使地方自治带有明显的民主政治意义。康有为关于公民自治的理论表述，不仅体现了他对西方宪政制度和政治学说的深入了解，而且符合中国政治改革的现实需求，对于近代中国政治文化的发展和政治文明的建设具有理论先导意义。
    梁启超在为康有为《公民自治篇》所作按语中，对康氏的公民自治思想发表了自己的见解，对其以立公民之事，寄希望于政府，又以立公民为筹款之要途等理论认识，表示不同意见。他说：“公民者，自立者也，非立于人者也，苟立于人，必非真公民，征诸各国历史，有明验矣。至公民之负担国税，则权利义务之关系，固当如是，非捐得此名以为荣也。若以是为劝民之一术，则自由权必不能固明矣。于此诸义，未敢苟同。”但是，从近代中国历史发展需求而言，梁启超对康有为建立公民制度的主张及其具体设想，表示高度赞赏，认为康氏“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也。”并且指出，民权之强弱实赖于地方自治，故地方自治者，“民权之第一基础也。”康氏所言，“救时之良言也”。（注：《公民自治篇》编者按，载《新民丛报》第五号，1902年4月8日。）
    康有为公民自治思想的提出，集中反映了中国救亡图强的社会历史需求。康有为发表《公民自治篇》之后的两三年内，随着中国民族资本主义的发展和资产阶级小资产阶级知识分子群的出现，中国思想界和舆论界兴起一股以地方自治为救亡之道的政治思潮，为清末地方政治革新和宪政运动奠定了思想基础。这一时期，进步知识界、思想界对于地方自治的宣传，即紧扣救亡图强的时代主题，认为地方自治是救亡之道、立国之本。“地方自治者，为今世界立国之基础”，故地方自治制，“于救亡之事，至为切要”。（注：《“列强在支那之铁道政策”译后》，《游学译编》第5期。）他们还将地方自治作为培养国民意识、伸张民权、实行宪政的根本途径。“所谓国民者，有参政权之谓也”。（注：《说国民》，《国民报》第2期。）“立宪政体之要素，在人民之有参政权。参政权者，所以表国民为国家之分子”。（注：攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。）实行地方自治的意义，不仅在于人民参与政治，而且在于完成宪政。这样就把国民与自治、自治与宪政的问题联系起来。