二、“战争权力决议案”的主要内容
    越战后期，美国国内反战浪潮越来越高。为平息不断高涨的反战呼声和尽快结束越战，国会一直试图通过一项全面而具体地限制总统战争权的决议。1973年11月7日，国会终于推翻尼克松总统的否决，通过了限制总统战争权力的“战争权力决议案”（WarPowersResolution）。该决议案的主要内容有：（1）只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地、美国武装力量遭到攻击或援救处于危险中的美国公民时，总统才能动用美国武装力量投入战斗；（2）总统必须在把美国武装力量投入战斗后48小时内向国会递交书面报告，陈述必须动用武装力量的理由、动用武装力量的宪法及法律依据、估计卷入战斗的范围和持续时间；（3）美国武装力量必须在总统向国会递交书面报告后60天内撤出，除非国会已经宣战、或以特别法批准动用武装力量、或延长60天期限、或由于美国本土遭到攻击而无法集合，在确有必要时，总统可以把武装力量的动用期限延长30天；（4）无论何时，国会都可以通过一项两院联合决议以终止美国武装力量的军事行动；（5）要求总统“在可能的情况下”，动用武装力量到国外作战前同国会协商；（6）总统必须每隔6个月向国会专题汇报一次有关的情况。[4]
    在战争权力决议案生效后，至今共有尼克松、福特、卡特、里根、老布什、克林顿、小布什7位总统在美国执政。在此期间几乎每位总统都动用过美国武装力量，不过其动用的原因、程度、范围、持续时间有所不同而已。其中只有老小两位布什总统分别在1990-1991年的海湾战争、阿富汗战争和当前的对伊战争中，事前征求并得到了国会的同意。[3]看来老小两位布什确实“守法”。
    三、有关战争权力决议案实施的分析
    战争权力决议案如同美国其它的许多决议案一样，总会留下一些理论上的问题。以下的极端情况会否出现：总统已经依法将武装力量投入战斗后，国会无论如何不同意拨款并通过两院联合决议终止美国武装力量的军事行动，结果导致美国惨败，敌国大胜？从理论上说是可能的，但实际上从未发生过这种情况。因为总统一旦将武装力量投入战争，舆论总是反对国会不拨款支持正在战场上作战的美国武装力量。有研究者这样说：“如果你认为这场战争是错的，你或许对了。可并不因此说明你投票赞成收缴战场上士兵的自卫武器是对的。”[5]（P110）1999年在南联盟的问题上，众议院没有通过支持美军空袭南斯拉夫的决议，并指出总统若要出兵必须得到国会的同意。然而，众议院却又通过了120亿美元的拨款，用于美军在南联盟的军事行动和人道主义援助。
    美国建国时的制宪者们对战争权的看法，导致了后来美国宪法中相关条文的出现。麦迪逊说：“行政部门是最热心战争而且是最易发动战争的权力部门。因此，经过仔细考虑后，宪法将战争问题赋予立法部门解决。”[6]（P354）汉密尔顿在制宪会议上宣称只有参议院才有宣战权，而行政部门只能在经批准后或战争爆发后拥有战争指挥权。但有一点又意味深长，即在美国宪法中规定国会的权力是todeclarewar而不是tomakewar。我们知道英文declare是宣布的意思，而make是发动的意思。宪法既然不授权国会“发动”战争，只授权它“宣布”战争，那么谁有权“发动”战争呢？总统是武装力量的总司令，他有全权调动武装力量。宪法虽没有明文授予总统发动战争的权力，但对于总统先斩后奏地发动了战争的事例，最高法院并没有判其违宪。
    从政治权力的争夺来看，如果认为国会通过战争权力决议案不仅是限制总统随意发动战争，而且是要与总统争夺战争权的话，那么总统将会在此争夺中胜出一筹。过去的历史证明是这样，今后仍然会是这样。其理由如下：（1）国会无论采取什么举措，都不敢剥夺总统进行防御性战争的权力。因为根据宪法，认可或批准发动进攻性战争的权力在国会，但防御性战争又另当别论了。战争的进攻性与防御性本身在界定上就有难度，总统往往可以依据行政权的优势和自己的影响将实际上的“进攻性”演绎成“防御性”。这种例子可以说不胜枚举。20世纪美国所进行的战争全部是在本土之外（即使二战期间珍珠港被日本空袭也是在夏威夷群岛），不知在这些战争中美国要在自己的领土之外“防御”什么？（2）总统有保护所有美国人的生命及财产的责任，尤其是在国外的美国人。对此国会不会有异议。对于何时、何地、采取何种方法（包括武力手段）来达到这一目的，总统拥有决定权。仅靠这一条总统就可有充分的理由随时动用美国武装力量。（3）总统所掌握的各方面的外交情报、信息较国会丰富，加上有行政方面的特权，处理外事要准确和迅速得多。这是行政部门的特点所决定的。尤其是在当今的网络时代，总统所具有的这种优势在作出决定后容易得到公众的支持，即总统在左右舆论方面占有优势。
    简而言之，美国国会在战争权的问题上尽管不如总统的影响大，但它毕竟拥有宪法授予的宣战权和拨款权。在非常极端的情况下它仍可通过法定程序拒绝宣战和拨款，或弹劾总统，或通过立法程序制定新的法律限制总统。1973年制定的战争权力法案即是国会在限制总统战争权方面的一个成绩。总统在战争问题上虽有前述的许多优势，但他还是在相当程度上受制于该法案。即使总统撇开国会发动了战争，在需要大规模派兵和拨款时面对一个坚决反对的国会时，任何总统也只会束手无策。这一点与独裁国家的情况倒是有着本质的区别。
    然而，无论国会如何限制总统的战争权，其用意并不是要放弃美国超级大国的霸权，也不是要改变美国在全球以强凌弱的行径，而是要使国会在美国对外战争中拥有更多的参与权和影响力而已。当发生对外冲突时，国会和总统总会为美国利益实际上保持一致。
    美国始终以世界警察的身份处理世界事务。如美国的模式或价值观一旦受到它国质疑，经济制裁和武力制裁便是美国对付它国的惯用法宝。国会不希望在运用这些法宝时被总统晾在一边，那么战争权力决议案在这一点上多少能给国会一些慰藉。
    战争权力决议案既没有改变美国霸权主义的本质，亦不能真正阻止美国总统对外发动战争，这已经为不断出现的战争事实，特别是今年3月20日爆发的对伊拉克的战争所证明。
    收稿日期：2002-03-12
    【参考文献】
    [1]查尔斯·A·比尔德。美国政府与政治[M].朱曾汶，译。北京：商务印书馆，1987.
    [2]黄安年。二十世纪美国史[M].石家庄：河北人民出版社，1989.
    [3]丹尼尔M·史密斯。美国最终参战--如愿以偿[J/OL].WeeklyDefenseMonitor，第三卷，17期，http://ThisNation.com.anddsmith@cdi.org.1999-04-29.
    [4]美国国会法案资料。WarPowersResolution[DB/OL].http://ThisNation.
    [5]罗杰·赫尔斯曼。统治美国的政治[M].纽约：英格伍德·克利夫出版社，1985.
    [6]苏珊·韦尔奇，等。美国政府[M].纽约：西部出版社公司，1988.