“隐蔽行动”是冷战期间美国对苏联东欧乃至中国等社会主义国家实施的主要政策或 曰主要斗争手段之一。对这一问题西方学术界早在20世纪50-60年代即有学者撰写论著 、当事人出版回忆录予以揭露。（注：如Robert T.Holt,Radio Free Europe.Minneapolis:University of Minnesota Press,1958;Sanehe de.Gramont,The SecretWar.New York:Dell Book,1962.等。）冷战结束后随着美国政府有关档案不断解密，其 研究成果更是大量问世，成为西方冷战史研究的一个热点。[1]然而，我国学术界由于 资料所限，研究成果寥寥，尚未见到专门论著，仅有个别学者在阐述美国对苏联东欧政 策时有所叙及（注：如时殷弘先生在一篇论述冷战初期美国政府对苏联东欧内部状况的 政策的文章中对其隐蔽行动也进行了有意义的探讨。见时殷弘《激变战略与解放政策》 ，《世界历史》1995年第3期。）。本文将依据近年来美国政府解密的档案资料，就冷战 初期美国隐蔽行动政策的制订做一初步探讨。
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    “隐蔽行动”（Covert action，或Covert operation），按照美国中央情报局的解释， 是指“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的旨在影响某些政府、事件、组织或个 人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行动”。（注：CIA,Consumer's Guide to Intelligence,Washington,DC 1995,P.38.转引自David F.Rudgers,The Origins Of Covert Action,Journal of Contemporary History,Vol.3 5（2），2000,P.249.）这就是说，首先，“隐蔽行动”所采取的方式必须是隐蔽的，秘密 的，必须要掩盖行为者的真实身份。其次，隐蔽行动的目的是通过对有关国家、组织或 个人施加影响，以便为行为者对外政策服务。第三，其具体范围包括隐蔽的政治战、经 济战、宣传战以及扶植援助敌对国家反政府武装等准军事行动。美国政府制订的关于隐 蔽行动的第一份重要文件为NSC4-A。
    “二战”结束后，美苏由于国家利益及对外战略构想的迥然不同，意识形态和社会制 度的截然对立，战时同盟关系迅速走向破裂。到1947年初，美国抛出要“反击共产主义 扩张浪潮”的“杜鲁门主义”，美苏冷战终于爆发。[2]之后双方首先在欧洲展开激烈 争夺。美国抛出马歇尔计划，力图挽救在战争摧残和共产主义浪潮冲击下濒临坍塌的西 欧资本主义大厦；苏联抛出莫洛托夫计划，力图阻止美国资本对东欧各国的侵蚀渗透。 美国支持建立西欧联盟，积极筹划北大西洋联盟，力图同西方国家结成反苏反共统一战 线；苏联组建欧洲九国共产党工人党情报局，力图协调各国共产党的行动。同时，双方 在意识形态领域互相攻讦。冷战愈演愈烈。
    面对日趋激烈的冷战态势，美国开始寻找除战争、外交等公开手段以外的其他斗争手 段。手段之一便是实施隐蔽的心理战。
    早在1946年12月12日，美国国务院-陆海军协调委员会（SWNCC）就给国家情报局（NIA） 递交了一份关于“心理战”的报告，强调了心理战作为“一个在战时，或总统确定受到 战争威胁时，获得国家目标和军事目标的必要因素”，提议立即建立一个负责制订心理 战政策、计划并进行相关研究的委员会。（注：SWNCC304/1,Psychological Warfare， 转引自David F.Rudgers:The Origins of Covert Action,P.251.）1947年10月24日，国 家安全委员会刚刚成立，其执行秘书悉尼·索尔斯在给国防部长福莱斯特的一个备忘录 中提出，“需要采取心理战反击苏联鼓动的共产主义宣传，特别在法国和意大利”。他 同时指出，应继续加强国务院情报部门的公开活动；由中央情报局进行隐蔽活动；设立 机构，制订政策，协调二者的行动[3]。11月7日，国务院-陆海空军协调委员会下属的 一个特别小组向该委员会提交了一份题为《心理战》的报告，编号为SANACC304/11文件 ，详细分析了当时的形势，颇为焦虑地指出，“苏联正在进行一场激烈的主要针对美国 的宣传运动，并综合运用心理的、政治的和经济的手段以图瓦解有能力反对苏联野心的 各国所有非共产党力量”。结论说：“目前的世界形势要求美国立即采取协调措施以影 响各国的态度，使其有利于获得美国的目标，抵消反美宣传的恶果。”报告就心理战的 机构设置、政策制订等一系列问题提出了明确具体的建议。[4]该委员会随即修改通过 了这份报告，并提交国家安全委员会。之后国家安全委员会经过反复讨论与修改，于12 月17日召开第4次会议，批准了NSC4-A。
    NSC4-A由《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》和附件《国家安全委员 会给中央情报局长的指令》两部分构成。前者扼要报告了文件的起草情况及所附给中情 局长指令的主要内容；后者虽为附件，却是文件的基本内容。
    《国家安全委员会给中央情报局长的指令》全文很短，只有4段，主要内容是：1.国家 安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产党团体正通过恶毒宣传诋毁败坏美国及其他西 方国家的目标与活动，“为了世界和平与美国的国家安全，决定采取隐蔽的心理战以补 充美国政府的对外情报活动”。2.根据《1947年国家安全法》，“国家安全委员会指令 ，中央情报局长用可资使用的经费开展并指导隐蔽的心理战，以反击苏联及其支持的威 胁世界和平安全，或旨在诋毁败坏美国热心促进的世界和平安全事业的活动”。3.为确 保心理战与美国对外政策、公开的对外情报活动以及在国外的外交和军事行动、意图相 一致，中情局长关于这些行动的所有政策指令和主要计划都须获得由国家安全委员会指 定的专门小组同意；中情局长负责与将受到这些行动直接影响领域的高级外交官和军事 代表协调行动。4.这丝毫不意味着要求中央情报局泄漏其秘密技术、情报来源或联系管 道等行动细节（注：Documents of the NSC,1947-1977，Frederick,MD:University Publications of America,Microfilm,A438.3，D:I:0007。这里引用的是1947年12月9 日索尔斯提交国家安全委员会第四次会议讨论的文本。无论是在《美国对外关系文件， 1945-1950：情报机构的建立》一书中，还是在美利坚大学出版社制作的缩微胶卷《国 家安全委员会文件：1947-1977》中，都没有发现清楚标明经12月17日国家安全委员会 第四次会议修改后的NSC4-A文本。）。在这4条中，核心内容只有两点，即：国家安全委 员会决定实施隐蔽的心理战；指令中情局长负责此项行动。NSC4-A的通过意味着美国政 府确立了要对苏联东欧实施“隐蔽心理战”的政策。当日，国家安全委员会执行秘书索 尔斯给中央情报局局长希伦科特递交一份附有《国家安全委员会给中央情报局长希伦科 特的指令》的备忘录，称该指令已被国家安全委员会修改批准，要求中央情报局采取“ 合适行动”（注：NSC第四次会议记录中未提到NSC4-A。索尔斯给希伦科特这份备忘录所 附的《指令》删去了有关“专门小组”的内容。显然这便是该备忘录中所说的NSC对《 指令》的修改。见Foreign Relations of the United States,1945-1950:Emergenceof the Intelligence Establishment,Document 257。）。
    接到国家安全委员会指令，中央情报局立即行动。12月22日，希伦科特指示主管特别 行动的局长助理唐纳德·盖洛韦，由负责收集秘密情报的特别行动处担纲实施隐蔽的心 理战；要求盖洛韦立即“制订一份实施隐蔽心理战的计划”[5]。1948年3月22日，希伦 科特又给盖洛韦发出详细指示，要求在特别行动处设立一个“在美国及其领地之外实行 隐蔽心理战”的单位，这些行动应包括“传递信息、收集情报和进行说服劝诱的一切手 段”，“要始终掩盖这些活动源自美国政府”。这些活动应与其他美国政府机构的对外 情报活动“截然分开”，其目标应是“瓦解从事反美活动的外国工具--无论是政府、 组织还是个人的力量”，“通过影响外国公众见解，使其有利于实现美国的目标”，支 持美国的对外政策。（注：Hillen Koetter to Galloway,22 March 1948,转引自DavidF.Rudgers,The Origins of Covert Action,Journal of Contemporary History,2000Vol.35（2）。）根据希伦科特的指示，3月29日，盖洛韦宣布建立“特别程序组”，负责组 织和实施对苏联东欧的隐蔽宣传活动，以完成上述目标。
    至此，美国政府不仅制订了对苏联东欧实施隐蔽心理战的政策，也建立了实施心理战 的组织机构。美国对苏东集团的秘密心理战即将展开。十分有意思的是，美国实施心理 战的第一个试验场不是在苏联东欧，而是在地缘政治上属于西欧的意大利。当时意大利 正逢大选，战后蓬勃兴起的意大利共产党积极参加竞选，志在必得。美国政府清醒地看 到，如果意大利落入共产党之手，就将在西欧阵营中打开缺口，苏联支持的共产主义将 如洪水冲垮西欧的堤坝，整个西方世界的命运便岌岌可危。于是便对意大利展开了一场 猛烈的隐蔽加公开的宣传战、心理战。美国政府煽动美籍意大利人掀起大规模书信运动 ，向其在意大利的亲友写信，要求其亲友在投票中支持基督教民主党；杜鲁门总统警告 说如果共产党在选举中获胜，或即使成为联合政府的一部分，美国就不再给意大利提供 经援；美国之音不断重复这一威胁；中情局大量散发反共邮件、传单、小册子，“制造 大量假情报--伪造意共当选后对意大利的计划文件、书信”，大肆宣传苏军在德国占 领区的抢劫、强奸及共产党在波、捷、匈的野蛮夺权和统治。结果，在1948年4月18日 的选举中，共产党败北，基督教民主党以48.5%的选票获胜。美国政府实施的心理战可 谓首战告捷。心理战在意大利的胜利更鼓舞了美国政府进行心理战的信心。之后美国通 过“二战”期间即已建立的美国之音和随后建立的自由欧洲电台、自由电台，通过用气 球空投宣传品等手段，对苏东集团展开猛烈的心理战，诋毁苏东政府和社会制度，鼓吹 西方生活方式和价值观念，鼓动苏东人民造反。心理战成为美国对苏东冷战的重要形式 。
    NSC4-A是美国政府制订的对苏联东欧采取隐蔽行动的第一份重要文件，它标志着美国 在对苏联实施遏制战略的同时，也开始对苏联的所谓扩张活动实施反击。然而NSC4-A只 是要求对苏联东欧实施隐蔽的心理战，尚未提出实施全面的隐蔽行动。随着冷战的加剧 ，美国政府认为仅仅采取心理战远不足以反击苏联的扩张。因此，它仅仅实施了半年就 被内容更为广泛的、要求展开包括心理战在内的全面隐蔽行动的NSC10/2号文件取代。