都铎时期是英国民族国家崛起的关键时期，也是英国社会急遽变迁的转型时期，需要一个强有力的政府体系。都铎政府主要有中央政府、郡政府与堂区政府三个层次。在这三个层次中，关于中央政府与郡政府的研究较多，而关于堂区政府的研究稍显不足。堂区不仅是英国政府的基层单元，而且是一个相对独立的社区，成为观察社区自治的极佳窗口。在英国堂区发展进程中，伦敦堂区起步早，发展较充分，具有典型性。本文拟在民族国家兴起和社会转型的背景下研究伦敦堂区的兴起、组织与自治。
    一、伦敦世俗堂区的兴起
    伦敦的堂区体系早在12世纪就基本确立，当时伦敦堂区数目大约110个［1］126。这一数目基本保持不变，16世纪的确切数目为114个［2］83。在最初的两三个世纪内，堂区是天主教会的基层单元，主要执行宗教圣礼、道德说教职能，也执行与善功救赎直接相关的宗教慈善职能，称“教会堂区”（ecclesiastical parish）。作为教会堂区，伦敦诸堂区归伦敦主教（bishop）管辖，而具体事务则由伦敦主教的五个助手之一伦敦副主教管辖［3］433。在堂区内，堂区神父是精神首领，宗教改革后称堂区牧师（parson），掌管平信徒的灵魂救治。除了执行精神方面的事务之外，教会堂区还有大量物质方面的事务需要处理，大到教堂的整修与日常维护、教民捐赠的管理、堂区生命的记录，小到墓地的维护、教堂钟的管理工作。教会的办法是将这些工作交给堂区内的平信徒，由他们推举或选举代表来管理。于是，出现教会执事等由平信徒出任的堂区公职。在实践中，堂区与庄园有大量交叠，堂区的职能越出宗教和精神的范畴，延伸到教民的世俗生活领域，有时也执行本应由庄园承担的税收征集、路桥维修、贫民救济等世俗职能［1］4。当然世俗职能只是很次要的方面，堂区的宗教性居于主导地位。但是，这种情况到十四五世纪逐渐发生改变。堂区的世俗职能逐渐发展，到16世纪就开始居于主要方面。堂区成为世俗政府的基层单元，在英国基层社会的贫民救济、秩序维持、纠纷调解与基础设施维护等方面发挥主要作用，称“世俗堂区”（lay parish）。
    世俗堂区兴起的原因较为复杂。一是传统基层社区及其政府的衰落需要新的组织来替代。15世纪以前，领主庄园是英国基层社会的基本组织，庄园法庭是其司法兼行政机构，虽然很难说是中央政府的基层单元，但具有基层政府的意义。但是，从14世纪晚期开始，英国封建领主经济开始解体，庄园体制与庄园法庭开始衰落，需要新的组织来替代。二是社会问题的增长和转型压力的增大需要强有力的基层政府。16世纪初以来，随着人口的快速增长和资本主义经济的快速发展，经济贫困、社会分化、道德失范、行为越轨等现象日益突出，英国形成严重的贫困、流浪等问题，对基层政府的行政管理能力提出更多、更高的要求。譬如济贫事业，不仅救济规模大，而且单体救济难度大，特别是对流浪汉的救助，不仅关涉到温饱问题，而且事关社会治安和稳定大局，这是先前以领主为核心的庄园体制难以胜任的。三是民族国家和王室政府需要强有力的基层政府来实现振兴国家的抱负。都铎王朝正值民族国家崛起的时期，许多社会改革如济贫改革离不开强有力的基层政府加以贯彻落实。通过政府改革，都铎王朝建立起以枢密院为支点的中央政府，以及以治安法官为支点的郡政府。下一步就是基层政府的建设。堂区正是在这种背景下成为政府建设的重要内容。四是教会堂区的衰落为世俗堂区的兴起提供了契机。16世纪30年代的宗教改革削弱了教会的势力，堂区执行圣礼等的宗教功能大幅下降。宗教功能的下降正好为世俗职能的在堂区的成长腾出了足够的空间，教会势力在堂区的削弱正好为都铎政府的渗入甚至接管提供了难得的机遇。当然，堂区原本也承担过税收征集、路桥维修、贫民救济等世俗职能，也为世俗职能的大发展提供了较好的基础。1536年，国会法案要求堂区负责本堂区内贫民的救济与工作安置事宜［4］1028-1029，这不仅正式确立了堂区的济贫职责，而且正式将堂区纳入都铎政府的框架之内［5］182。正是基于上述因素，世俗职能逐渐成为堂区的主要方面，堂区这个教会主持宗教仪典、进行道德教化的基层单元，成为世俗政府主持济贫事业、维持治安秩序的基层单元。
    世俗堂区在伦敦的兴起更早。一般认为，早在十四五世纪，伦敦世俗堂区及其政府就成长起来，成为与伦敦城自治政府、行会及其政府并驾齐驱的组织［6］5。伦敦堂区政府有其早熟的理由。一是伦敦是英国的政治和经济中心，不仅在王国的地位极其重要，而且社会转型进程更为剧烈，因而更需要强有力的基层政府。二是伦敦享有自治市的地位，在政府组织上具有自主性［7］2-3。英国大多数地方不同，在伦敦城自治市历史上并不存在庄园制度，最先出现的基层政府体制是行政区（ward）制度。11世纪，为防御丹麦人的入侵，伦敦城建立24个防区［7］2。丹麦人退去之后，这24个防区保留下来（到16世纪增为26个），除了军事功能之外，还发展出行政与治安等功能。行政区是伦敦城自治政府的基层行政单元，由一名高级市政官负责。12世纪，伦敦的堂区制度开始形成，但主要作为教会堂区而存在。随着十四五世纪世俗堂区的兴起，伦敦城的基层政府体制就呈现出双重性。行政区是高级市政官的治安与军事辖区，堂区是堂区神父的宗教辖区。行政区与堂区无论在理论上还是实践上都无从属关系。从职能上看，行政区具有纯粹的世俗性，是世俗政府的一部分，堂区则兼有宗教性，亦是教会的一部分。作为基层行政单元，行政区似乎更有前途。不过，行政区管辖的人口规模太大，特别是在人口快速膨胀的都铎时期，不少行政区所辖人口超过两万人；与人口膨胀相关的是社会分化和济贫压力的上升，作为军事与治安单位的行政区难以胜任。与此同时，都铎王朝中央集权逐渐加强，需要平衡地方势力，作为伦敦城自治政府的一部分，行政区并不是国王所青睐的对象。虽然堂区原本是教会的基层单元，但16世纪三四十年代的宗教改革将堂区从先前的宗教重担下解放出来，正好可以为国王的世俗目标所用。堂区的发展得到王室政府的支持，用以治理日益增长的伦敦居民，并指望用以抑制伦敦城自治政府的权力［6］305。这样看来，堂区对社会新问题的反应更为有效，对中央集权的强化也有所帮助，比行政区具有更大的优势。随着时间的推移，行政区在基层生活中的影响力日渐衰微，基层事务的处置权逐渐转移到堂区手中。 
    二、伦敦堂区政府官职的设置
    伦敦世俗堂区的职能主要有济贫、治安、纠纷调解、路桥维护等。围绕这些职能，世俗堂区设置教会执事、济贫监护人、治安督察员、司法调查员、街道检查员等。
    教会执事（churchwarden）是堂区最重要的官职，其职能具有综合性，通常设两名。都铎王朝以前，教会执事主要负责教堂的整修与日常维护，以及教民捐赠的收集、管理和开销。前一工作主要向教会负责，当堂区牧师游历四方的时候，教会执事有义务向主教提交关于教堂设施状况的年度报告。后一工作主要向堂区会负责，并向堂区会提交年度财务报告。在后一职能的基础上，衍生出教会执事的济贫职能。都铎时期，济贫工作更加繁重，逐渐转移到贫民监护人手中。教会执事的主要工作变成教堂设施的管理和堂区财务的记录［1］182-186。不过，都铎法令规定了教会执事对治安、路政、济贫的协助之责，要求他们协助治安督察员和路桥检查员的工作，要求他们协助贫民监护人，提出没有劳动能力的穷人名单，帮助男童完成学徒生涯［8］95，因而仍是堂区最繁忙的官吏。为减轻其工作压力，通常设有非正式官吏教会执事助理（sidesman）数名加以协助。