美国作为20世纪全世界经济实力最为雄厚的资本主义大国和一个太平洋国家，对亚洲太平洋地区的国际事务具有举足轻重的影响。自华盛顿会议以来，美国的对华政策一直打着“门户开放，机会均等”的旗号，凭借其强大的经济实力在中国与其它列强展开竞争，不断扩大美国的在华利益。1931年“九·一八”事变后，美国对日本侵占中国东北采取“不承认主义”，同时通过发展美日贸易改善两国关系，并企图把日本的扩张矛头从中国东北引向北面的苏联。对于处理美中关系，美国尽可能小心谨慎，避免冒犯日本，力求将日本侵华战争对美国在华利益的损害降低到最小限度。
    日本于1937年发动全面侵华战争，与德、意武装干涉西班牙遥相呼应，在亚欧大陆东、西两端都燃起战火。法西斯侵略集团咄咄逼人的攻势，加剧了世界的紧张局势，对英、美、法等西方大国在凡尔赛--华盛顿体系中的既得利益造成越来越大的威胁，加深了两大帝国主义势力之间的矛盾。英、美两国为了维护它们在中国的政治特权和经济利益，既不甘心让日本独占中国的野心得逞，对日本侵华进行了一定程度的牵制，同时又不愿意放弃有利可图的对日贸易，更不打算与日本发生正面冲突。由于英国这时在欧洲对付德国咄咄逼人的挑战已经感到捉襟见肘，面临日本在东亚扩大侵略更是无能为力。美国在亚洲太平洋地区取代了英国昔日的地位，成为与正在扩张势头上的日本周旋的主要对手。美国政府继续奉行“九·一八”事变以来采取的“不承认主义”，在道义上对中国的自卫行动表示一定程度的同情，在物质上给中国以有限的支持，但又不肯切实承担作为《九国公约》缔约国的责任，采取支持中国抗战、制裁日本侵略的有力行动。
    一、影响美国对中日战争政策的主要因素
    中日战争初期，美国政府在内政外交方面受到种种因素的牵制，尽量避免直接介入中日双方的冲突，千方百计坚守不卷入战争这条底线。当时影响美国对中日战争政策的主要因素，一是反对美国卷入国际纠纷的孤立主义思潮在美国有着深厚的传统和广泛的影响，孤立主义势力强大的美国国会及其制订的《中立法》，严重束缚了罗斯福政府进行外交活动的手脚；二是从对日贸易中获得巨大利益的美国垄断资本集团不愿轻易放弃日本这个有利可图的出口市场，强烈反对制裁日本；三是纳粹德国的侵略扩张导致欧洲局势日益紧张，成为罗斯福政府对外政策优先关注的重点；四是美国的经济实力虽然雄厚，但与连年大肆扩军备战的德、日法西斯相比，美国的军备却相对薄弱，远远没有作好迎战法西斯的准备。这几个因素在总体上又受到美国在第二次世界大战中的欧亚大战略，以及美国决策者如何认识中国抗日战场在这个大战略中的地位和作用的影响。
    美国国会于1935年8月针对意大利对阿比西尼亚（即埃塞俄比亚）的侵略，制订了《中立法》。1937年4月又通过第二个修正案，无限期延长《中立法》。《中立法》及其修正案的主要内容是：禁止美国将武器弹药运到一切交战国或可能转运到交战国的中立国；对武器弹药以外的货物出口和运输，采取“现购自运”的办法，即必须用现金购买，并不得用美国的船只运输。美国的《中立法》禁止输出武器弹药，但不禁止一般贸易，以便维护实业界的利益，促进美国的经济复苏。在中日战争中，发动侵略战争的日本“是一个强的帝国主义国家，它的军力、经济力和政治组织力在东方是一等的，在世界也是五六个著名帝国主义国家中的一个。”[1]（P415）日本已经拥有一个完备的军火工业体系和一支庞大的远洋船队，完全可以用现款从美国购买各种战略原料，并用本国的船只运回国内制造武器弹药。而遭到日本侵略的中国“是半殖民地半封建的弱国”，“在军力、经济力和政治组织力各方面都显得不如敌人。”[1]（P452，417）经济落后、工业基础薄弱和缺乏海上运输力量的中国，并不具备用现款从美国购买战略原料，再用本国的船只运输回国制造武器弹药的条件。当美国将《中立法》运用于中日战争双方时，对日本的限制较小，而中国受到的制约甚大。因此，美国的《中立法》表面上看起来对中、日两国不偏不倚，实际上却有利于日本而不利于中国。而且美国《中立法》不区分侵略国和被侵略国，在客观上起到了助纣为虐的作用。《中立法》的规定对美国自己而言则是作茧自缚，严重限制了罗斯福总统和国务院处理对外事务的行动自由。
    日本国土狭小，资源贫乏。“比起其它国家的战略来，日本有一个方面最脆弱，它缺乏长期作战所需要的基本物资。”[2]（P3）日本在很大程度上要依赖从国外进口各种战略原料和机器设备才能维持其战争经济的运转。美国长期以来一直是日本的主要物资供应者。1931年日本发动“九·一八”事变，侵占中国东北之后，美日贸易不减反增。美国对日贸易额从1932年的6400万美元上升到1937年的63000万美元，五年间增长近10倍。1937年日本从美国输入的军需物资占输入全部军需物资的54.54％，1938年占56％。其中，这两年从美国输入废铁的比例为88.01％和90.39％，铁合金为77.53％和82.71％，铜的比例高达95.18％和90.89％，煤油及其产品为62.71％和65.57％，汽车及零件为92.41％和64％，飞机及零件为70.19％和76.92％，金属工作母机为69.53％和67.09％。[3]（P52）仅1937年上半年，日本就从美国购买了130万吨废钢铁以增加储存，大大超过过去购买的数量。[2]（P10）1937年下半年，美国向日本输出的石油达3500万桶。[4]（P45）1937年美国对日本的输出额占它对亚洲输出总额的49.82％。[5]（P137）美国陆军部长史汀生承认：“日本的侵略得到了我国大力支持，这种侵略行为不仅受到支持，而且我们的援助是如此有效，如此举足轻重，如若断绝援助，这种侵略就可能被制止和停止。”[6]（P260～261）然而由于美国垄断资本集团从对日贸易中获得了巨额的利润，因此在中日战争爆发后仍不肯放弃有利可图的对日贸易，继续向日本输出大量战略物资。
    美国输出战略物资帮助日本增强战争能力的行为，在国内遭到有识之士的反对。31名国会议员联名提案，主张限制向日本提供战略物资。他们指出：“我们说日本有德意两个盟国，事实上，我们才是日本最好的盟国，任何人心里都会毫无疑问地相信，我们正在积极参加日本在华进行的战争。”“日本派出士兵，而我们的生命在战争中却无危险，我们只把商品和原料运到日本，让他们用以作战，而我们则从中获得利润。”[7]为了回答国会议员的严厉批评，由助理国务卿弗朗西斯·塞尔主持的一个委员会于1937年5月对此进行了调查。调查的结论是：“采取立即限制的措施是不必要的或是不正确的。”这个调查报告呈送罗斯福总统过目之后，转送给那些要求限制美日贸易的国会议员。美国国务院在日本发动全面侵华战争的头几个星期里仍然坚持这一结论。他们的借口是限制输出没有法律上的依据。[2]（P10）1937年8月29日，《华盛顿邮报》刊登了一篇文章，标题是：“美国的废铁在远东战争中扮演重要角色。日本人用过去的废铁播下死亡。枪炮、炸弹和军舰都是越过太平洋运来的数量日增的废钢铁制造的。”美国国会议员和大众传媒的尖锐批评，一针见血地揭露了美日贸易的实质，表达了美国人民的良知。
    欧洲在第二次世界大战之前一直是全世界的经济中心和国际关系的主要舞台，是帝国主义大国争夺世界霸权的战略重点。以希特勒为头目的纳粹党1933年1月在德国上台后，对内实行法西斯专政，大肆扩军备战；对外退出裁军会议和国际联盟，挑战英、法主导的凡尔赛体系。1936年3月，纳粹德国宣布废止1925年的洛迦诺公约，进军莱茵非武装区。英、法听之任之，无所作为，使希特勒的第一次重大军事冒险轻易得逞。在欧洲心脏地区出现了一个最危险的世界战争策源地。德、日、意法西斯在反苏反共和对付英、法、美方面一拍即合。它们相互勾结，逐步形成侵略集团，对维护在凡尔赛--华盛顿体系中既得利益的英、法、美构成巨大挑战。1936年7月，德、意共同对西班牙进行武装干涉，并于10月结成柏林--罗马轴心。11月，德、日签订《反共产国际协定》。接着德国又撮合日、意两国，在同年12月彼此承认对中国东北和埃塞俄比亚的侵占。1937年11月，意大利加入《反共产国际协定》，又于12月退出国际联盟。柏林--罗马轴心扩大为柏林--罗马--东京轴心。日本与德、意在亚欧大陆东、西两端遥相呼应，力图摆脱凡尔赛--华盛顿体系对它们的约束，放手扩大侵略战争。
    在德、日、意三个法西斯国家中，纳粹德国实力最强，野心最大，妄图独占欧洲，称霸世界，是柏林--罗马--东京轴心的枢纽和法西斯侵略集团实际上的盟主。1938年3月，纳粹德国吞并奥地利。同年9月又肢解捷克斯洛伐克。面对德、意咄咄逼人的挑战，处于守势的英、法推行姑息纵容、妥协退让的绥靖政策，企图以牺牲中、东欧的弱小国家来保全自己。英、法这种苟且偷安的行为，结果是纵虎为患，损人而不利己，到欧洲战争爆发时便自食其果。
    美国在欧洲有重要的经济和政治利益，美国对外政策的战略重点在欧洲。比罗斯福就任美国总统早一个多月在德国上台的希特勒在欧洲的所作所为，越来越引起美国决策者的担忧。纳粹德国向拉丁美洲渗透更侵入了美国传统的势力范围。美、德之间的矛盾逐步发展。欧洲成为罗斯福政府的对外政策优先关注的重点地区。20世纪20年代美国的欧洲政策是扶植德国、抑制英法，1933年以后，随着纳粹德国在欧洲的战争威胁日益加剧，美国的欧洲政策逐渐转变为支持英法、制衡德国。罗斯福总统在1938年宣布：“美国必须做好准备，抵御敌人从北极到南极对包括北美和南美在内的西半球的攻击。”[8]（P252）然而以美国当时的陆、海军军备状况，难以同时对付德、意在欧洲和日本在亚洲的侵略扩张。美国陆军参谋长马歇尔将军指出：“从经济方面讲，美国是世界上最兴旺发达的国家，比别国都更富足。就军事而言，却排在包括西班牙和葡萄牙在内的十六个国家之后。”[9]（P151）日本陆军在1937年已经扩充成为一支百万大军，而这时美国的陆军却只有14万人。在西太平洋上的美、日本海军力量对比也有利于日本。因此在中日战争爆发后，当中国国民政府行政院副院长孔祥熙向罗斯福总统转告苏联驻华大使鲍格莫洛夫关于建议美国召开太平洋国家会议，讨论如何制止中日战争时，罗斯福回答说赤手空拳是不起作用的，美国无力对付日本。[10]（P431）美国对战略重点欧洲的关注和在亚太地区的军事力量与日本相比处于劣势，使其不愿过早与日本兵戎相见。面对德、日法西斯在欧、亚的侵略行径，美国标榜的“中立”，与英、法奉行的“不干涉”有异曲同工之妙，实际上是变相的绥靖政策。