但是，政府层面的监督需要大量有关官员的信息，也就是说，政府层面的监督需要社会层面的信息支撑。而社会信息主要由告密者来提供，不仅枢密院、巡回法官依靠告密者的信息，而且，从中央到地方的各级司法行政机构都以告密者的信息为据。而上文提及的王室赋予告密者的权力及其不菲待遇，刺激了告密者数量的增加，因此，中央所需信息越来越依赖告密者，“在1551～1624年，所需信息的1 4到1 3由他们（告密者）提供，此后，告密者更是占有绝对优势。”[6]144
    但是，告密者的社会监督功能是建立在与国王和其它重要官员的私人关系上的，并非制度层面的监督，因此，伴随着告密者成分的变化及其利益的驱动，告密者自身也陷入了腐败的泥潭。都铎早期，告密者群体一般由绅士组成，到都铎后期和斯图亚特早期，告密者成了大多数社会渣子的专门职业[14]87。大多数告密者“像商人和工匠在自己的职业中赚取利润一样，把掌握信息和举报作为添补自己收入的主要手段，他们的腐败行为是直接的和要求不高的。据1630年代威尔德郡的商人报告，告密者敲诈勒索的金额从5先令到10先令到200镑不等”[15]60。
    1552年，就在王室鼓励告密者的行为之时，朝野上下的批评也随之而起，他们认为，告密者的举报行为是出于个人利益，出于私怨，在其监督过程中常常会出现腐败行为。尽管不是所有的告密者都是腐败的，但是，当时的文学作品中对告密者腐败的指责是非常普遍的。各级法庭对告密者所提供信息的采纳也是有限的，在伊丽莎白统治的第 13年，一个名叫约翰·克拉普内尔的告密者给国王法庭提供的70条信息中，只有1条被采用[16]239。
    面对如此情形，一方面王室政府需要获得地方尤其是地方官员的基本情况特别是这些官员的非法行为的情况，另一方面，报告这些情况的群体又陷入报告不实尤其是自身腐败的境地，中央政府一筹莫展。甚至一直反对利用告密者的爱德华·科克爵士也只能提出折中的办法，他在1621年的议会辩论中提出，“告密者一定不能全部清除，而只能加以规范”[15]64。因此，从都铎后期开始，王室政府通过立法和颁布文告等方式规范告密者的行为，限制告密者权力的滥用。据《王国法令》，在伊丽莎白时期，议会曾3次立法阐释告密者的作用和限制他们权力的滥用。杨格在论述王室如何处理告密者时叙述道：
    在我们讨论特殊权力滥用之前，探讨文告对告密者的保护和对其行为的规范是有益的。枢密院提议把他们全部排挤掉而以治安法官委员会取代之，这是一种不切实际的想法。而修改后的方案是保留告密者，但是要严格限制他们的数量，1566年 10月把这一方案通过文告的形式颁布了。[17]137
    在詹姆斯一世时期，因为告密者开始把目标从商人、关税官员和一般地方官员等转移到高级官员身上，严重冲击着现有的行政秩序特别是潜行政体系，詹姆斯也就开始束缚告密者的行为。议会也认为，这种以个人关系为基础的社会监督方式不符合法定程序，也不利于制度建设，因此也强烈要求立法限制告密者的行为。1604年议会的一份提案就开始要求改革现存的告密者制度，要求限制告密者权力的滥用。枢密院则在1617年采取行动反对告密者之中的腐败行为。但是，对于如何处理好告密者的问题，一直没有得到很好的解决，到了查理一世统治晚期，这一问题还困扰着统治者。我们通过阅读1635年9月6日颁布的王室文告（A Proclamation for prevention of abuses of Informers, Clerkes, andothers in their prosecutions upon the Lawes, and Statutesof this Realm）可略见端倪。文告尽管没有单独将告密者列出，但是对文告中所列的人（包括告密者）在实施或执行法律时的种种对权力的滥用行为进行了列举，并提出了防止滥用权力的有关办法，进而指出对滥用权力者进行惩罚的措施[18]472-480。
    由此可见，从都铎晚期到斯图亚特早期，由庇护制所决定的社会监督是建立在告密者制度之上的，一方面，由于告密者的举报和提供所需信息，有利于法律、法令和文告的贯彻实施，有利于对商人、经济领域的官员、地方官员乃至高级官员的监督；另一方面，有的告密者为了自身的利益，往往举报失实，甚至告密者自己也陷入了腐败之中。这就使得这一形式的社会监督陷入两难之境，要获取地方和官员的基本信息，必定要依赖非官员的社会群体，而这一群体提供信息的可信度之低以及他们自身职能的异化，又使得这一可靠性太差。于是，以告密者制度为主的社会监督就会流于形式，也就缺乏力度。在这一情形下，又怎么能够对贵族官员之腐败行为进行有效地监督和制约呢！
    收稿日期：2006-02-06
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