公元前29年，当奥古斯都把象征罗马和平的杰努斯神庙大门关闭时，他并没有沉浸在胜利的喜悦当中。相反，他的内心正处于焦灼状态。庞大的疆土，复杂的政局使他无法释怀，或许是祖先留给他的灵感加上他自身的智慧，他选择了城市化这一有效现实的途径来巩固自己的统治，稳定广大被征服地区，扩大帝国的社会基础。当时，像罗马这样庞大的帝国如果不分成若干部分是无法实施有效统治的，因此奥古斯都对于行省的划分是十分有效的，在此基础上各个行省又划分为若干个城市，“这样帝国的相当部分就以城市为基础来进行管理了”[1]85。然而怎样才能对帝国境内数以千计的大小城市进行有效的管理，使这些无论是在内部结构，还是在外在形式上都相差悬殊的各个城市，能够有效地迅速地融于帝国的统治体系，并且正常运转、繁盛兴旺呢？
    一
    “任何一个处于统治地位的民族都会在武力征服以后极力以自身的社会文化模式在各个领域加以征服、同化，以期达到彻底征服的目的。”[2] 奥古斯都也不例外，但在推行城市化的开始阶段他并没有想暴风骤雨般的一蹴而就，而是根据各个被征服地区的政治、经济发展水平不同，所处的文明程度不同来区别对待。当时，刚刚经过长期内战摧残的帝国已经是千疮百孔，罗马本身城市的数量并不多，且毁坏相当严重，而那些边远行省的情况则更加糟糕，仅有的一些小城镇在战争中被洗劫一空，而且相当多的地方还没有城市。在这种情况下，罗马统治者不可能很快按照自身的城市组织结构来恢复、改造和组建整齐划一的城市。现实中奥古斯都也没有采取固定不变的模式，而是运用了“分而治之，因地制宜”的原则来推行他的城市化政策。
    正是在“分而治之，因地制宜”这一总原则的指导下，奥古斯都制定了推进城市化的一系列政策。
    首先，从政治上看，最主要的就是对各个城市大胆放权，让他们根据自身的条件来管理城市。执政初期奥古斯都一方面强化权力，建立元首政治，健全了中央行政官僚机制。“另一方面，没有进行任何重大的措施使行省分担管理国家的职权。”[3]77 这样做的意义在于，他向上集权，能够使办事效率提高并使自己的政策能够便于传达和执行，对行省放权使得各个行省包括各个城市有更多的精力关注于自身的发展。同时也使中央对地方的干涉降到了最低限度。“这一时期，东方行省的城市在处理内部事务上是独立自主的，也许比以往任何时候还要更独立自主一些。”[3]87 这些行省大都是希腊化城市和罗马化城市的结合体，为了复兴因为战祸而一度衰落的东方希腊化城市，极力保持东方城市的希腊文明和各个城市的希腊特征。对于这些城市原先存在的社会状况，奥古斯都丝毫不打算改变，在他看来城市行政组织以及他们的长官和议会，乃是下达于居民群众的一种非常好的居间者，因此，“要想改变这种制度就是一种企图改变自然演迹途径的愚蠢想法”[3]78。如果说放权政策仅仅是对现有城市所施恩惠的话，那么把那些不属于城市管辖的地区迅速的改变成正式的城市的政策则使那些渴望城市生活的人得到了满足，在这一政策的推动下，在帝国的许多村庄、部落和寺院的土地上建立起了新的城市。“从而极大地促进了城市数量的增加，罗马帝国变成一个自治城市的联合组织。”[3]79
    需要强调的是，奥古斯都所颁布的主要政治政策在帝国大部分地区都得到了执行，但帝国的复杂性决定了这一政策运用范围的局限性，比如前面所说过的那些放权政策对一些比较发达的有着城市建设经验的地区（如东部地区）是适用的。而在帝国其他一些落后地区（如西部地区）就无法实现。奥古斯都对于这些落后地区的政策则注重促进他们向都市化发展，推广城市生活的方式，而且辅之以种种“优惠条件”。诸如：授予他们罗马公民权，由当地的奴隶主阶级组织自己管理，负责帝国在行省的税收、征兵工作等等。通过这种方式吸引了行省奴隶主阶级融入城市生活中来，“这样一来，当地奴隶主阶级既能够维持原来对土著居民的统治特权，又能享受城市的奢侈生活，而且使之有机会跻身于元老、骑士行列”[3]81。 因此他们对于奥古斯都的城市化运动采取极力支持的态度，奥古斯都不仅通过这一政策找到了帝国在各个行省的代理人，从而巩固其对各个行省的统治，而且能使城市化在帝国全境顺利展开，随着时间的推移，各个行省城市对于罗马城市结构模式的刻意效仿和自身努力的“自我改造”，“不仅使两者之间的差距日益缩小，而且使行省城市的内部结构也日趋一致”[4]163，从而有利于罗马化和城市自身的发展。
    奥古斯都通过行之有效的政策在较短的时间内使帝国在一定程度上成了城市集体，而他也不仅仅成了罗马、意大利、各个行省的领袖，而且堪为帝国中所有城市居民，“也就是那些有教养君子们的领袖，堪为一个确实能得到这些人支持的领袖”[3]81。不难看出城市化推行的成功使奥古斯都统治在得到有效巩固的同时在帝国人民心目中的地位也大大美化。
    其次，奥古斯都的经济措施对城市化的影响。应该说城市经济的发展首先有赖于一个稳定、和平的环境，奥古斯都在这方面的成就十分明显，正是他结束了百年内战，还和平于罗马，为罗马城市的发展创造了最基本的条件。奥古斯都支持城市经济活动的一个重要举措就是建立了一个稳定、充足的货币体系，并以此来推行政策、标榜功绩，“尽管这样做有为自己做宣传之嫌，但对经济的促进作用是不言而喻的”[5]26。
    “奥古斯都执政初期帝国境内各民族居民可以自由旅行。”[6]227 这样做使不少市民能够外出到别的城市和农村从事商业活动。他还动用军队在边疆的一些地区开辟新的港口与市场以为城市贸易服务。由于地域广大，各行省之间的税收不一，造成商业交往的不便，奥古斯都的改革统一了各省之间的关税，打破了各城市之间贸易壁垒，加速了商品流通。帝国建立伊始，奥古斯都就掌握了国家的财政大权，加上他在内战期间积累了大笔财富，从而使它成为独一无二、富甲天下的大亨。然而就奥古斯都本人而言，他是一个比较自律的皇帝，他反对奢华、反对浪费，“他最慷慨的时候，一次宴会上只有三道到六道菜，没有不必要的奢侈，却有着极为融洽的气氛”[7]。我们姑且不说奥古斯都这样做是否有沽名钓誉之嫌， 但就他制定的朱里亚法而言，对社会风气的好转是颇有裨益的，特别是对那些处于恢复和发展期的城市来说亦是如此。奥古斯都把他的大笔财富用来进行城市基础设施的建设，从而极大的促进了这些城市的发展。不仅如此，他对于城市的法制秩序也进行了规范，城市中发生的抢劫、行凶、贪污等等犯罪分子予以严惩，如此看来虽然奥古斯都没有直接作用于城市经济，但他为城市的发展创造一个良好的外部环境。
    对于城市的种种税收，由于史料的缺乏，人们了解不多，“但无论是意大利或外省城市的繁荣与蒸蒸日上，都说明了这种城市税并没有沉重到足以真正妨碍私人企业和经济活动发展的程度”[3]84。事实是，除了赋税以外，人们简直找不出政府推行任何其他经济性的措施。奥古斯都和他的祖先一样，采取的是完全自由的贸易政策，而这对于城市中的私人创业发展是再好不过了。需要说明的是，在城市化过程中，一些希腊化的城市原来采取的是工商业国有化的政策，即在一定程度上由国王所代表的国家垄断工商业的政策。奥古斯都在对这样的城市进行改造时，摒弃了这种做法，转而实行自由放任的政策。以至于当有人把意大利各城市遗址全面考察以后得出的结论是：“真正的繁荣时期是奥古斯都时代。”[3]91
    第三，奥古斯都在推行城市化过程中采取的宗教文化政策。
    奥古斯都在采取经济、政治政策的同时，还推行了其他一些改革。其中宗教文化政策是重要的一项。罗马帝国的广大地域孕育着完全不同的文明，其地方色彩和差异十分明显，就罗马而言，他们崇拜的是罗马神，操拉丁语。但在那些罗马占据着的以前拥有过城市的地方，人们虽然服从罗马，却仍用自己的一套处理自己的事。突出表现就是一直崇奉自己的神。在高卢、希腊、小亚细亚、埃及和帝国东部的希腊化地区，拉丁语一直未能流行，希腊语的地位不可动摇。“针对这种情况，罗马政府对待这些外来宗教信仰和文化大多采取宽容的政策。”[8]510“奥古斯都本人就能比较深入的理解高卢人的精神。”[9]299 具体来说，他一方面容许这些外省人继续崇拜自己的神，说自己的语言；但同时要求他们：“每一种新信仰都应该对其他各宗教的教理保持同样的宽容。”[8]510 并且应该保持对罗马神及元首的敬服，以示对国家的忠心。此外，奥古斯都还积极地、大范围地推行把罗马公民移民到意大利以外的殖民地城市的做法，“这也人为地加快了罗马人与被征服者之间的交流”[10]50。正是在这种宽容的政策下，一方面各行省人民可以继续自身的信仰，从而缓和了与罗马人之间的关系，避免了宗教冲突，保持了帝国的安定。而各东方城市则可以恢复并沿着自身的道路继续发展，并保留自己的宗教文化、语言、风俗。另一方面对罗马统治者来说这种做法无疑是一举两得，既可以保持其统治的稳定，也可趁机向这些行省城市输出自己的宗教，同时在这些人当中树立起了罗马皇帝的权威。“由此看来，曾遭到罗马人拒绝、并感到害怕的神化王权在此时从某种意义上说成了权力所必须的附属物。”[11]769 当然这样做的前提是希腊化城市的文明优于罗马文明，其表现为：“甚至在罗马，受过教育的人也认为希腊语是上等人的语言，希腊文学与其它学问比拉丁语更好。”[12]185 为了吸引、继承、恢复希腊文明，这种做法是十分必要和有效的。而对那些落后的地区，即以前没有大城市，没有优秀文化的地方，比如：高卢、不列颠等地，则毫不留情地被罗马帝国强行“拉丁化”了。罗马把文明带到了这里，促进了当地城市的发展，“在推广拉丁语的同时叫人们崇拜罗马神，再后来把罗马习俗和风尚灌输进去”[12]185。今天我们可以从罗马尼亚语、法语、西班牙语等语言中发现当年拉丁语流行和拉丁风尚风行的痕迹。但希腊和帝国东部则一直不曾拉丁化。奥古斯都的宗教文化政策就是对优秀文化兼收并蓄、继承发展，而落后的文明则被采取同化的政策加以改变，这样做使得发达地区城市的发展有了优秀的文化底蕴做动力。而最落后城市的改革则有助于它加快发展。这一政策最大的受益者则是罗马国家。从这一点上说，奥古斯都城市化的推行似在充分考虑实际差别的基础上推进文化演进的过程。
    总体来看，奥古斯都建立在“分而治之，因地制宜”的总原则指导下的城市化各项政策还是较成功的。奥古斯都避免干预罗马帝国的经济生活，在政治生活与社会生活方面他也奉行同样的政策，“他认为这是最好的政策”[3]116。在他执政初期已有相当一部分地区的城市化过程已经展开，特别是东方的一些原来希腊化城市自身的条件优越加上政策的宽松使得这一地区率先成为城市恢复与兴盛的地区。而帝国西部则相对迟缓，但城市化的迹象已初现端倪。“而在意大利本土，由于它所处的政治与经济的绝对霸主地位的影响，使得意大利城市发展更为迅猛，成为帝国中最富足的地方，而没有其他地方可与之相比。”[3]115 此时帝国城市化呈现出一种东西相映成趣，中心开花的繁荣局面，奥古斯都这种以大胆放权为主辅之以政策支持而使帝国城市化过程达到和谐统一的做法，说到底就是“一种适应现状的政策”[3]116。