海关作为一个国家对外经济关系的大门，是体现国家主权的重要方面。自19世纪中叶以来，中国海关一直控制在以英国为首的西方列强手中。1938年5月，当中国抗战烽火遍地进入最艰苦阶段时，英国竟背着中国擅自处理中国海关税款，同日本在东京签订了关于中国海关问题的协定，严重侵犯了我国主权和行政完整，使中国抗战遭受极大的损害。目前是，学术界对此协定的研究，有的从海关史的角度加以论述[1]813-821，还有的从英日之间利益的角度加以分析[2]。笔者在前人的基础上，试图通过对英日双方背着中国就沦陷区中国海关问题进行谈判过程的历史分析，认清英国尽力维持中国海关完整的真正意图，进一步了解这一非法条约给中国抗战带来的危害。
    一
    鸦片战争前，清政府采取闭关锁国政策，海禁甚严。康熙二十四年（1685年），设立江海（上海）、浙海（宁波）、闽海（福州）、粤海（广州）四海关[1]1-2。乾隆二十二年（1757年）下令关闭江海、浙海、闽海三关，只开粤海一关通商，限制外商来华。中国的海关行政大权完全掌握在清政府手中，由皇帝派遣的海关监督，负责管理海关；具有官商性质的行商，垄断对外贸易的经营。行商不仅代收、代交进出口关税，代销外商进口货物，代购外商回国物资，负责对外商的监督，而且管理中国商船出海贸易，办理保结手续。国外评论说：行商“单独负责对外贸易的管理，保证对政府法令的服从，并作为政府与外商间联络的唯一中间人”[3]5。清政府的这套海关制度一直受到外国商人的反对。
    19世纪中叶，西方资本主义东来叩关，不断侵犯中国，签订一系列不平等条约，攫取中国海关大权。《南京条约》及其附件中有关“协定关税”的规定，使中国丧失了关税税率自主权。列强又在《天津条约》附约《通商条约善后章程》中迫使清政府“邀请”洋人“帮办”税务，利用“外籍税务司制度”逐步夺取了中国海关的行政管理权，使中国丧失独立使用关税的权力。此后，中国海关就在以英国为首的西方列强的控制下，成为它们控制中国对外贸易、航运和财政的重要工具之一，而占中国国家预算总收入30％～40％的关税也逐渐用做中国的外债和对外赔款的担保品。由于英国在华势力长期占据绝对优势，中国海关总税务司直到抗日战争中期，一直由英藉人员担任，控制中国海关的行政管理权①。他们利用对中国海关关税控制权来操纵中国的财政、金融、对外贸易，以至我国的内政外交，为英国谋取利益。到1937年中日战争爆发时，英国持有的中国贷款份额大约达到2～2.5亿美元[4]88；中国对英国贸易总值为56349000美元，出口净值23597000美元，进口净值32752000美元，入超9155000美元[5]553。 因此更加希望保持对中国海关的管理权和海关的行政完整。
    日本是后起的帝国主义国家，日籍人员在甲午战争后才开始插足中国海关，在列强分赃中国海关的角逐中处于劣势，日本对英国长期把持中国海关大权心怀不满，久怀觊觎之心。日本侵占我国海关的野心由来已久，早在第一次世界大战期间就在我国青岛海关问题上有所暴露[1]531-532。日本对青岛海关的占领，时间虽然不长（1914年11月11日-1915年9月1日），却是日本试图侵占我国海关的一次预演。1931年九一八事变后，日本假借伪满洲国名义，劫夺东北各关及其税款。随后又将其魔爪伸向华北，凭借暂时的军事胜利，强行夺取天津、秦皇岛、龙口、威海卫、烟台、青岛等华北六关的行政主权和全部关税收入。1937年日本在占领上海后，为支持其侵略战争并夺取英国对中国海关的控制权，立即对江海关的关税问题展开了劫夺。
    二
    1937年11月11日夜，中国守军在上海市南侧地区及浦东担任掩护的部队撤离。11月12日，上海市区沦陷。日本驻上海总领事就打算将江海关所有海关税款，除扣留海关行政经费及应摊的外债、赔款以外，余款暂存日本的正金银行。这样海关收入实际就被日本政府控制。上海是全国最大口岸，在正常情况下，江海关的税收将近占全国关税收入的一半。上海也是英国在华利益比较集中的地方，对英国的重要性毋庸赘言。如果关税存入日本银行，中国的其他海关就都要照办，中国关税的金库钥匙将为日本人掌握。英国当然不肯轻易放弃，而希望以更好维护英国利益的方法解决。因此，1937年11月20日英国外交部致电英国驻华大使寇尔：“务必尽一切努力取得中国政府的默认。维持中国海关的完整是如此重要，即使中国政府拒绝接受郝伯枢（英国驻华大使馆财政顾问）与对方谈妥的条件，也不应该妨碍有关四国（英、美、法、日）政府就这些条件达成协议。中国政府可以责备我们纵容日本人控制税款；但是，从现实观点说，这样的办法可以防止停付外债，特别是保全了海关。”[1]815-816 英国外交部的电报，即英国为了保住对中国海关的控制权，保护外债，首先要同列强协商，迫使中国接受有利于列强的与日本妥协的条件，而对中国政府态度、利益的考虑则在其次。在这样的方针指导下，上海沦陷后，英日便开始了关于中国海关问题的谈判。谈判开始于上海，在日本总领事与英国驻华使馆的财政顾问、总税务司、江海关税务司之间进行，谈判内容主要是关于江海关问题，但未取得进展。其后谈判逐渐由上海转到东京，由英国驻日大使克莱琪在同美法大使协商下同日本外务省进行谈判，其内容也由江海关问题扩大到整个沦陷区的海关问题，主要集中在税款保管、外债和赔款的偿付上。