美国在入侵伊拉克后出现了一些与文化外交① 有关联的如何改善美国在穆斯林世界中的形象之类的问题。美国学术界为此一边反思和批评冷战后美国政府在文化外交政策方面的失当行为，一边开始怀念冷战时期美国文化外交的辉煌。然而，美国学者忽视了一个重要的历史情节，那就是在冷战时期美国所开展的文化外交事实上严重背离了文化外交的本质属性。从艾森豪威尔到老布什，政治文化和国家使命感驱使美国政府不断地对文化外交机制进行变革，从而使它逐渐演变成为与苏联进行文化冷战② 的工具。文化外交成为冷战工具，客观上对美国赢得冷战的胜利发挥了积极的作用，但同时也使美国的国际信任度和软权力相应有所下降。
    一、美国文化外交演变的过程：机制变革与冷战工具形成
    冷战全面展开后，美国动员各种社会力量，通过运用政治辞令（political rhetoric）、立法和经费支持等手段开展文化外交，以维护国家安全利益。[1]（P393） 乔治·凯南（George F.Kennan）在设计遏制政策时也考虑了文化手段：“让我们通过各种手段来扩大文化交流，以便与美国在海外的负面印象作斗争，因为这些印象主导了世界舆论。”[2]（P8） 文化资源特别是文化外交因此一度变得炙手可热。美国政府也开始通过建立新闻署、完善教育文化交流立法、创建和平团、组建国际交流署、恢复新闻署的名称、以及支持东欧的“民主建设”等不同的方式和手段（尤其突出对涉及文化外交的相关机构进行变革），以适应与苏联展开的文化冷战的需要。
    二战结束后，世界霸权争夺战在美苏之间旋即拉开。杜鲁门总统不仅运用经济手段（推行马歇尔计划）、军事手段（组建北大西洋公约组织）在欧洲与苏联展开势力范围的争夺；同时还准备用信息、心理与文化手段与苏联展开所谓的“真理之战”（Campaign of Truth）。其中， 由美国中央情报局策划的“自由文化大会”（Congress of Cultural Freedom）1950年在柏林成立，标志着美苏之间文化冷战序幕的拉开。1953年艾森豪威尔入主白宫后，美苏对峙局势加剧。面对苏联的“和平攻势”，美国政府认为有必要对国际信息、文化和教育交流项目的管理机构进行全面重组，以应对苏联的心理、政治和文化挑战，建立世界人民对美国和平意愿和领导世界能力的信心。1953年1月24日艾森豪威尔总统宣布建立国际信息活动委员会（Committee on International Information Activities），同年6月1日向国会递交了第8号机构改组计划， 拟建立一个独立于国务院的机构--美国新闻署（United States Information Agency，简称USIA，仍接受国务院的政策指导），同年8月1日新闻署正式运作。新闻署的首要目标是“劝导外国人基于他们自己的利益需要而采取同美国国家目标一致的行动”。[3]（P21） 该机构管理所有新闻项目，包括先前属于国务院的“美国之音”。1955年6月24日，国务院和新闻署签订协议，将美国海外文化教育交流项目的日常管理任务交给新闻署，具体由其属下的教育事务局（Bureau of Educational Affairs，简称E Bureau）组织实施。这一协议的签订意味着美国文化外交的管理者由国务院变为新闻署。由于新闻署的核心任务是组织实施美国政策的对外宣传，所以当文化外交纳入该署之后，它也就基本上成了美国政府对外宣传的辅助手段，新闻署也由此变成将美国文化外交纳入冷战范畴的组织基础。
    20世纪60年代初，苏联在社会主义阵营的国家中积极展开文化外交活动。例如1962年莫斯科人民友谊大学利用政府提供的奖学金从第三世界国家招收4000名留学生，而与此同时，在美国4800名留学中只有3000名外国学生享有美国的奖学金。③（P28） 当时，美国政界和舆论界普遍认为，美国在赢得世界人民的思想方面将落后于苏联。为扭转这一不利形势，1960年当选为美国总统的约翰·肯尼迪以国家安全需要为借口，采取了几项重要举措来加强文化外交的进攻型功能（cultural offe nsive）：（1）完善教育文化交流立法。1961年9月21日，美国国会通过了富布赖特-海斯法案（Fulbright -Hays Act），该法案的宗旨是“通过教育和文化交流促进世界人民间更好地理解美国的对外政策，进而改善和加强美国的对外关系”。[4]（P527） 其最重要的价值在于为对外文化教育交流活动提供了可靠的经费支持。（2）强化政府管理力度。肯尼迪总统在国务院新设立一个负责教育与文化事务的助理国务卿职位。设立此职位的首要目标是，将国务院教育与文化事务司与其他涉及文化与教育项目的有关部门整合在一起，提高其运行效能，为其灌输新的思想和补充新的人才。[5]（P45）（3）创建“和平队”（Peace Corps）。1961年1月30日，肯尼迪总统宣布成立“国家和平队”，招募年轻人到世界各地尤其是第三世界国家开展英语教学和卫生服务等活动，1963年就有7000名和平队成员到世界46个国家志愿服务。肯尼迪总统采取的上述措施，强化了政府在文化外交中的主导作用和对文化外交运行机构的控制，为政府有效运用文化外交服务冷战创造了主动权。
    文化外交与新闻署捆绑在一起的情况，使得学术界和国会中的许多人认为它可能会对文化外交的诚实性（integrity）构成损害。[6]（P32） 这些担心正好符合卡特总统欲借文化外交手段在全球范围内推行人权外交的需要。1978年4月1日，根据国会1977年第2号机构重组计划的授权，卡特政府将新闻署和国务院文化与教育事务司（Bureau of Educational and Cultural Affairs，简称CU）合并组建国际交流署（United States International Communication Agency，USICA）。美国有学者认为该署的建立，突出了卡特政府对世界人权和国际合作的使命感，以及至少把这个机构作为部分解决世界此类问题的途径的探索。[6]（P31） 但是事实并非如此，由于国际交流署中的广播和新闻功能仍继续占据该机构的总预算、人员编制和活动项目的重要部分。因此，以“人权外交”为幌子的国际交流署名不副实，它只是为文化外交在发挥冷战功能时增加一件美丽外衣，以掩人耳目。
    1982年8月，里根总统将国际交流署改回原来的名称新闻署，并任命查尔斯·Z.威克（Charles Z.Wick）为新闻署署长。威克以抵制苏联宣传的必要性作为增加该署拨款的正当理由，同时利用其与总统的特殊关系，成功地为新闻署增加了媒体曝光度和财政拨款。威克运用这些优势资源全力打造新闻署的形象，极为突出新闻署“将美国的故事告知世界”的思想导向，而逐步放弃了卡特政府提倡的文化外交的“相互性”（mutuality）。作为一个极端保守的政治家，里根毫不掩盖其极端“仇共”的政治信仰。他撕去罩在文化外交上的面纱，将国际交流署改回原名新闻署，文化外交充当冷战工具也因此变得赤裸裸。
    到了20世纪80年代末期，东欧剧变使负责美国文化教育交流项目的新闻署面临新的挑战。于是该署调整了开支计划，减少在西欧和非洲的交流活动项目，用以资助在东欧和前苏联地区建立新的工作点。为此，新闻署增加了26个新的办公室。国会通过“支持东欧民主法案”--Support for East Europe Democracy Act，简称SEED--为新闻署提供了新的经费来源，重点放在经济、教育改革、社会学和媒体等交流项目。新闻署也先后在波兰、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚等国建立富布赖特两国委员会（Binational Fulbright Commission）； 新闻署的文化教育事务和项目司成功启动了新的交流计划，例如在所专家项目（Professionals-in-Residence Program）。尽管布什政府对文化外交的执行机构没有进行重组，但是他任命的第二任新闻署署长亨利·凯陀（Henry Catto）曾尝试为新闻署建构有别于里根时期的新形象。老布什政府后期文化外交侧重点的调整，目的是巩固冷战的胜利“果实”。
    美国政府冷战期间针对文化外交的机构变革，尽管运用的手法、采取的措施不同，间或也会听到要求维护文化外交“相互性”和“诚实性”的声音。但从整个过程和结果来看，几届政府都在文化外交演变为冷战工具中扮演了或重或轻的角色。而其中动因的相似和目标的一致决定冷战期间文化外交在美国的命运。客观上，由于文化外交的加盟，使得美国对外宣传的手法变得多样性和隐秘性，在“赢得人心和思想”（to win heart and mind）的文化冷战中，为美国立下了“汗马功劳”。④