二、奇特的无冕之王保民官与罗马分权制衡基因的产生
    西方政制的传统是多元政制、分权制衡。罗马法制以民法（私法）为其本质特征，以后来产生的“万民法”（jus gentium）为典型代表， 以“互相制约追求平衡”（mutual checks for the sake of balances）为立法核心原则，是契约型法制体系的早期样板。为什么这种契约型法制体系唯独在古代西方出现，其产生机制是什么？换句话说，古代社会的多维等级结构和多项权力组织之间，或多元社会结构和契约型政法体系之间，是否存在因果关系？如果存在，是必然的还是偶然的？这就是本文的论述宗旨。
    早期罗马的法律大都不是贵族政府单方面决定的，而是平民反对贵族的产物，因此有必要概述这段斗争历史。平民反对贵族斗争的第一个胜利是公元前494年第一次撤离（secessio）运动以后保民官的设立。
    保民官不是朝廷命官。他的职责是保护平民利益、反击官方侵害，是专门监督和对抗各级官吏的。开始是二人，后来递增到十人。保民官的选举人和被选举人都必须是普兰布斯平民部落的成员。保民官虽有局部的最高监察权，但没有罗马最高官员特有的三大排场（trappings & insignia），即紫色官袍（purple robes）、象牙凳子（sella curulis）和束棒（fasces）仪仗队，因此他们相对简朴的形象[9]50 明显地区别于罗马高官。保民官负责主持召开普兰布斯的成年男子大会（tribal assembly即部落大会），把大会提案付诸立法。初期的保民官只能在普兰布斯平民部落内部行使职权，没有国家大权。到公元前471年，通过保民官瓦莱罗法案（Lex Publilia Voleronis），平民自发组织的特里布斯部落议会（concilium plebis tributum）才获得官方承认。该议会通过的决议称为平民法（plebiscitum），起初只对平民有效，后来为争取其法律的全国效力又展开了200年斗争。
    公元前451-450年公布《十二表法》以前，罗马诸“法”都是未成文法。相应的拉丁文法律概念有fas、jus和lex等多种。简言之，fas是远古传下来的神法，jus的本义是“正当”或“正义”，是结合氏族时代的道德信条boni mores在王政时代形成的习惯法，前两者都类同中国古代的礼制或礼法；而lex 则是先由官员提议后经各种公民大会通过的法律，类同中国朝廷颁布的律条。最早的罗马法叫jusquiritium, quiritium的本义是“罗马人的”，顾名思义，它是偏袒罗马公民歧视普兰布斯集团利益的习惯法，是罗马人垄断政治的证据。[10]
    由于习惯法的规范含糊，深藏在官府密室，贵族官僚可以利用他们的随意解释权和司法权为自己谋利，任意欺压平民。为了限制随意解释，于是平民就坚持不懈地斗争，迫使共和国选举了10位贵族元老，成立了制定法律的十人委员会，于公元前451-450年制定并公布了十二表法律。因为全部条文刻在12块铜牌上，因此也叫《十二铜表法》。虽然这部法典主要还是习惯法的汇编，保留着许多保护奴隶主私有财产和允许虐待债务人等内容，第十一表还规定平民和贵族不得通婚，并没有多少对平民有利的新条文。然而，法律既已公布，就必须按律审理案件。贵族便不能像过去那样任意解释习惯法了。这种初步体现互相制约机制的进步程度虽然十分有限，却是罗马法制文明史的第一个里程碑。
    《十二表法》制定后，平民和贵族的矛盾和斗争仍在继续。公元前445年，根据保民官坎努利尤斯的法案（Lex Canuleia），《十二表法》中平民不能与贵族通婚的规定被废除了。但是，贵族坚决不同意坎努利尤斯的另一提议：平民也应有当选最高执政官的权利。最后，两方面达成妥协，从公元前444年开始，停选执政官，选举具有执政官权力的军政官（tribuni militum consulari potestate）。具有执政官权力的军政官初为三人，后增至六人。虽然按规定平民和贵族皆可当选，但实际上选举会议仍由贵族把持，平民当选的概率极低。
    公元前376年，李锡尼乌斯（Licinius）和赛克斯丘斯（Sextius）担任保民官，他们针对重分土地、减免债务和确保平民能够担任高级官职等问题提出了三个法案。其中最尖锐的是停选军政官，重选执政官，两执政官之一必须由平民担任。平民每年都选李锡尼乌斯和赛克斯丘斯为保民官，他俩每年都提同样的法案。虽然该法案屡遭贵族反对，但经过十年斗争终于在公元前367年通过。次年， 赛克斯丘斯以平民身份当选为执政官。李锡尼-赛克斯法案（Lex Licinia Sextia）的胜利通过，是平民反对贵族斗争的第二个里程碑。此后罗马的其他官职也陆续对平民开放，这就使平民上层有可能跻身最高统治者的行列，平民和贵族的关系随之趋向融合。
    公元前326年，旨在取消债务奴役的波提利法案（Lex Poetilia）获得通过。该法规定不能以人身做债务抵押，从此平民免除了沦为债奴的威胁。李维认为这件事标志着平民从此获得了永远自由的人身保障。
    公元前287年，平民和贵族的矛盾又一次激化，平民再次以集体“撤离”相威胁。元老院被迫任命平民保民官霍滕西乌斯为罗马独裁官，并通过了他提出的具有划时代意义的法案（Lex Hortensia）。该法规定，平民协议会通过的平民法律不经元老院同意即对包括贵族在内的全体公民生效。霍滕西法案的通过标志着平民获得了全部公民权，与贵族集团的法律地位在理论上已经完全平等。“农会主席”霍滕西乌斯居然能够被元老院任命为国家独裁官，进一步证明普兰布斯平民的组织不仅长期以来一直与帕特里丘斯贵族集团并列存在，独立发展，到了公元前3世纪末，贫苦农民组织已经发展壮大到举足轻重的地步，甚至可以暂时左右乾坤叱咤风云。
    无论是出于形势所迫还是罗马人的开明大度，总之，公元前4世纪末到公元前3世纪初罗马人屡次妥协所采纳的立法措施，是古代世界卓有成效别具特色的富国强兵政策。慷慨赠予大量公民权给平民，巩固了公民兵制度，极大地加强了罗马的综合国力。从此罗马才有能力不断扩张，使自己由一个小国寡民的城邦发展成为统一意大利半岛、进而征服了整个地中海世界的强大国家。
    但是，扩张胜利对不同阶层的平民意义不同。由于早期罗马官职没有薪饷，只有富有的平民才有可能担任高级公职，而广大平民却无缘问津。富有的平民担任执政官期满以后，可以像原来的氏族贵族一样自动进入元老院成为元老。再加上他们在公元前445年以后有便利用通婚条件与旧贵族patricius融合，于是形成了新的“贵族”nobilitas。但是， 卸任平民执政官的高升作用主要是陆续增加了平民在元老院代言人的数量，不断改变着元老院的成员结构和共和价值观念。尚未发现有高升新贵立即蜕变为平民“叛徒”的历史记载。另外，陆续增补的新平民领袖也增强了平民组织的活力，使平民的维权斗争能够以不断更新的内容和形式进行到底。