19世纪后期，一种被称为“老板”或“头头”的职业政客成为控制美国城市政治生活的关键人物。这种人作为政治核心人物通过其控制的政治组织操纵选举，控制城市政府。他们一方面利用自己的影响与权势大搞权钱交易、贪污受贿，使其形象成为政治腐败的象征；另一方面他们也对社会上生活陷于困境的广大下层人民提供生活帮助，使其活动具有“人性化”色彩。本文拟就这种城市“老板”在19世纪后期美国城市政治舞台上兴起的原因进行探讨。
    一从社会功能的角度来分析，19世纪后期美国城市“老板”的兴起是由于这种人顶替了城市政府的社会功能的结果。面对当时城市快速发展而产生的各类大量的城市问题，城市政府由于本身的软弱涣散而无力去解决，难以承担其本应承担的管理社会、服务社会的责任。正式政府社会功能的失落便会有非正式的机构或人物来代替它发挥功能，在当时的美国城市中，这个代替者就是城市“老板”。美国学者罗伯特·K ·默顿就此而下的结论性评语是：“用较概括的话来说，正式结构的功能缺乏导致了一种替代结构（非正式的）略微更有效地来满足现存的各种需求。不管其具体历史起源是什么，政治核心是作为一个为满足人口中各种集团从其它方面未能得到满足的需求的机构而存在的。”〔1〕美国城市问题的大量产生是城市快速发展引起的。19世纪是美国社会高速城市化时代，来自海外的移民和农村人口大批涌入城市，导致城市人口的迅猛增长。美国学者巴利·W ·帕森在其所著的《美国经济史》中写道：“从1790年到1890年，生活在城市区的绝对人数增长超过100倍，从20万人增长到2200万人， 城市化速度最快时期于该世纪中间或大约1840年以后到来。在1790年，仅有5%的美国人是城市人， 半个世纪后其人数增加到11%，而1890年城市人口增加到35%。”〔2 〕由于外来人口大量涌入城市，导致了各类城市问题的出现，如城市就业问题、住房问题、卫生问题、公共设施建设问题等等。由这些问题而进一步引发了城市贫困问题、疾病流行问题、社会治安与犯罪问题等新派生问题。这些问题由于直接制约城市人的生活而无法回避，形势要求有人和机构来出面协调解决这些问题。
    政府作为社会管理机构当然应该承担解决社会问题的责任。但是19世纪的美国城市政府则由于本身的软弱涣散而无力承担解决当时城市问题的责任。造成当时美国城市政府软弱无力的原因是城市政府体制的设置不当。美国的城市是在北美大陆的经济开发过程中建立和发展的，但是从法律地位来说，美国城市却是州议会的创造物，州议会通过颁发特许状来建立城市政府，并规定其政府机构设置与权限。在限权政府和权力部门相互制约的政治思想指导下，通过州议会特许状建立的城市政体在19世纪是一种“弱市长-议会制”。在这种政体中，市议会既是立法组织又是行政组织。除了制定政策外，市议会还任命政府官员，如城市工程师和城市律师、市议会成员也担任一些当然性官职。市议会的下设委员会通常还安排预算并任命查帐员，由其负责预算的支出管理。在这样的议会中市长的软弱不是由于其缺少政策制定权，他们能够推荐立法，一般有否决权，能主持市议会，他们缺乏的是行政权。市长的人事任命权很有限，通常几个主要的城市官员由直接选举产生，一些由非选举产生的职位通常又是当然性职位。甚至州长和州政府官员也可以作出任命官员的决定，如任命警察总监。在这种政府体制中，各部门相互独立且不受市长管辖。这就使得城市政府各部门不可能协调一致对社会问题的解决采取一致行动。政府组织实际上处于瘫痪状态，根本不具备完整的社会功能。美国学者查尔斯·R ·安得廉在其所著的《治理美国城市》一书中就此评论道：“拥有很有限的任命权及甚至更少免职权的市长不是一个真正的首席行政官。没有什么官员对城市的各种活动进行协同。……各个部门可以自行其事，无人被授权进行协调。所有这些机构独立的后果是使城市政府变成一系列许多小政府而不是一个城市政府。有一个负责公园的城市政府，另有一个负责图书馆的城市政府，再有一个负责机场的政府，还有一个负责下水道污物清理的政府，等等。”〔3〕城市政府由于软弱涣散而无力承担起解决城市问题的责任，时代的需求便导致了这种城市“老板”人物的兴起。城市“老板”之所以兴起并控制城市社会生活在于其承担起了当时政府结构所承担不起的社会责任。默顿指出：“老板关键的结构功能是组织、集中和保持那些现在遍布我们的政治组织中的散乱的权力碎片处于良好的工作状态。依靠这个集中的政治权力组织，老板与其机构可以满足较大社区内各种亚集团的由合法设立和文化赞同的社会结构所未充分满足的需求。”〔4 〕正是由于这种功能顶替，城市“老板们”才为自己的存在找到社会合理性。
    二19世纪后期美国城市“老板”兴起的第二个原因是当时的城市社会状况为“老板”的兴起提供了历史机会。这种历史机会包括两个方面：一方面是城市传统的统治集团将其创业活动集中到经济领域，放弃了其传统的城市政治领导地位，结果在城市政治舞台上造成了权位真空；另一方面是大批新涌入城市的移民为生活问题所困扰，根本无心无力关心政治问题。由于“老板们”对他们提供生活帮助，所以他们在选举中就支持城市“老板”，他们的投票支持就把“老板”推上了城市统治地位。