19世纪中期以前的美国城市是商业城市，美国本土出生的白人商人和工匠是城市的传统统治集团。然而19世纪美国经济的快速发展，新的自然资源的开发利用，新技术、新发明的大量出现，加上各级政府对经济开发的资助与支持，使得那个时代的美国出现了大量的发财致富机会。大量前景诱人的经济机会吸引了城市传统统治集团的注意力。由于忙于自己的经济创业活动，使得他们失去了对政治活动的关心。查尔斯·N·格拉布指出：“对财富的极端竞争追求已经吸引了这些公民， 没有给他留下照料公共事务的时间；它甚至鼓励了他缺乏公共精神并且将此几乎变成一种美德。商人有他们自己的事务要照料，对于政治要求则剩有很少时间去关心。”〔5 〕这种本土生长的白人统治集团由于自动离开了城市统治地位，就造成了城市政治舞台上的权位真空。
    与城市传统白人统治集团离开其政治职位同时发生的事情是大批涌入城市的外来移民未能真正行使其民主政治权力。19世纪美国城市人口的迅速增长主要是外国移民和农村人口涌入城市的结果，其中外国移民的比例最大。这一点可由下列数字说明。
    城市人口增长来源（百分比）〔6〕时期外国移民 农村移民 自然增长1800～1830～1860～这些外国移民远离故土来到对他们完全陌生的异国城市中，首先需要解决的是如何生活下去的问题。他们需要找到工作，找到住房，安置家庭生活。然而在弱肉强食残酷竞争的资本主义社会里，生活问题的解决并不容易。当他们的生活陷于困境时，谁能对他提供帮助，他们就感激谁，支持谁。城市“老板”在当时就扮演着生活救助者角色。查尔斯·N ·格拉布指出：“一个对市政厅有些影响力的人能够为那些人做很多事情，如果他做了，其影响力就可指望着他们在投票中表达的感激之情而增长。在一个穷人身处牢狱的情况下，他需要法律帮助。在人处困境之时，他需要有人能使其家室的取热照明设备不被拆走。他需要有人帮助他为自己和他的孩子找到工作。这些服务就由老板们来提供。”〔7〕这样，他们当然就得到外来移民的拥护和支持。 通过“善人”角色的扮演，“老板”就找到了自己的群众基础。
    城市下层人民对“老板”的支持是通过选举来发挥作用的，这就涉及到普选制在城市确立的问题。美国建国时各州确立了选举权的财产资格限制，即只有拥有一定量财产或纳税的白人男性才有选举权。以后，这种选举权资格限制逐渐取消，到1860年，没有一个州把拥有财产作为享有选举权的条件，只有四个州还把交纳一定的税额作为投票的条件。至此，成年白人男子选举权得到普遍确立。这种普选权的确立使得受过“老板”恩惠的人可以用选票来报答“老板”的恩情。而这正是“老板”所需要的。就这一点来说，城市“老板”是男性白人普选权确立的产物。查尔斯·R·安得廉指出：“如果贫民区的普通男性工人没有选举权，就象19世纪30年代和40年代时期那样，那么19世纪其余时代的城市政治模式将与其实际情况大不相同。”〔8〕三无论是社会需求还是历史机遇都只是“老板”兴起的外在条件。除此之外，城市“老板”兴起的一个不可缺少的内在条件是这种人的特殊政治才能。人的才能不是天生的，生活环境的影响与实际工作锻炼是增长个人才能的现实途径。“老板”特殊政治才能的形成正是他将政治活动职业化的结果。他们专门研究政治权术，培养自己的政治特长。当社会上其他人由于创业或生活所迫而漠视政治活动时，这种人却成为政治活动专家。他们把政治活动作为自己的专业并对此津津乐道。一个名叫乔治·华盛顿·普伦基特的纽约“老板”就说：“政治是与杂货或干货或药品生意一样的正常事务。从事这种事务你必需接受培训，否则肯定失败。假设一个对杂货生意一窍不通的人突然去干这种生意并且试图按他自己的思想去干，他能不把事情弄糟吗？”〔9〕他在19 世纪末写的《关于实用政治的通俗谈话》一文中写道：
    “在纽约或者其它地方，没有任何政客跟塔姆梅尼协会的地区头头完全相似，或者象他那样办事情。这种人照例是除去政治之外，别无它业。他一年到头日夜玩弄政治，他的总部的牌子写明‘从不休息’……“是个慈善家？决不是。他只是无休止地玩弄政治。
    “他是在塔姆梅尼协会培养起来的，懂得如何打动广大选民的心。他并不想开动选民的脑筋。”〔10〕这些人是怎样在其日常生活中玩弄政治和打动选民的心的？从普伦基特写的一则工作日记中可以看出他们生活的一些情况：
    “清晨两点：从睡梦中被门铃唤醒，来到门口，见是一位酒吧招待员，对方请他前往警察局保释一位由于违犯税务法而被捕的店主。交了保并于三点钟回家上床再睡。
    “清晨六时：被行经房前的救火车惊醒。匆忙赶至火灾现场，因为按照塔姆梅尼协会地区头头的习惯做法，必要时就应支援火灾受害者。遇到他选区的几位队长，他们受命时刻注意火灾，因为火灾是赢得选票的大好时机。发现一些因火灾而无家可归的住户，把他们接到旅店，给他们吃穿，替他们安排临时住处，一直到他们能够租赁到新的寓所……”〔11〕正因为城市“老板”通过这种个人出面帮助生活遭到不幸的人，使得城市政治生活具有了人格化和人性化色彩。当然，“老板们”的这种行为是醉翁之意不在酒，这是他们的政治活动，意在争取选票。
    城市“老板”当然不仅仅是为社会下层人民提供“服务”，他们对于社会上各类人都提供“服务”，以换取各种回报与支持。美国史学家纳斯·杰弗里指出：“在一个城市扩张的时期，老板们分配恩赐的工作以换取选票和对政党核心的捐助。他们把街道铁路、燃气管道线和其他公用设施的特权以及建筑合同赠给地方企业以换取回扣和其他好处。他们还口头把已设计的城市改造的位置告诉关系不错的房地产商。更坏的是，老板们从沙龙、妓院和赌博俱乐部的所有者那里收受好处，而回报以为他们提供警察保护、保释和影响法庭。”〔12〕他们的这一方面活动就使其形象成为腐败的象征。不过在当时的美国，搞腐败是一种“正常”的社会活动，腐败是社会运行的润滑剂，谁善于搞腐败活动谁就能事业有成出人头地。“老板们”善长于腐败活动，这也是他们的一种能力。这种能力正是他们事业成功的必需条件。
    总上所述，美国城市“老板”的兴起是社会需求、历史时机和个人才能三者结合的产物。由于城市政府机构软弱涣散无力解决大量复杂的城市问题，导致了社会对强有力政治人物的需求；由于传统统治集团离开了城市政治舞台造成了权位空缺，由于大批外来移民背景的城市人为生活所困对“老板”的帮助给予在选举时投票支持的回报，这就为“老板”的兴起造成了历史时机；“老板们”善于拉拢社会上各个阶层的人，是他们将政治活动职业化的结果。政治职业化使他们成为政治专门“人才”，因此有能力去填补城市政治舞台上的权位空缺。这三方面的结合，自然就使“老板”成为城市政治生活中的关键人物。