二1901年，麦金莱总统被暗杀后，西奥多·罗斯福继任美国总统。作为对俄国在中国东北势力不断深入的一个反应，1902年6 月中美开始缔结新商约的谈判。美国要求清政府在东北开放新商埠，并为此施加了巨大压力。1903年10月8日，中美《通商行船续订条约》签订， 中国政府应允俟条约批准互换后，奉天和安东两地由中国“自行开埠通商”，两地“通商场订定外国人公共居住合宜地界并一切章程，将来由中、美两国政府会同商定。”〔9 〕清政府原想利用该约中的开埠问题促成美国施压迫使俄国从中国东北撤军，但由于“美国人拒绝考虑这两者之间的联系”而告吹。〔10〕1904年2月， 日俄争夺中国东北和朝鲜的帝国主义战争在中国土地上爆发。美国名义上宣布中立，实际却和英国一起在财政上支持日本，因为日本人正在干对他们有利的事。〔11〕而在战争后期，罗斯福又明确表示愿意调停。他之所以热衷于“要在解决日俄纷争以及与此有关的问题方面发挥举足轻重的作用”，是为了使俄日两国在东北亚处于一种相互对抗和在陆地上紧密接触的状态中，以便增强美国在东北亚的影响。1905年7月27日， 美国陆军部长塔夫脱与日本首相桂太郎交换了秘密备忘录，日本宣布对美属菲律宾殖民地“不抱有任何野心”，美国同意日本“在朝鲜建立宗主权”。〔12〕日俄战争结束后，中国东北仍旧是国际帝国主义在东北亚争夺的焦点。但帝国主义列强争夺中国东北的矛盾和冲突，却逐渐呈现出不同以往的新趋势。最显著的特点是日俄修好与日美交恶。斗争的格局也由日本恃英抗俄演变为日本恃俄抗美，日美对立随之取代日俄对立，成为贯穿东北亚国际关系史的主线。〔13〕美国在中国东北获得利权，主要是通过民间资本、委托个人经营来实现的。而西奥多·罗斯福总统又认为，美国在东北亚的利益有限，实力也有限，不能和日本直接对抗，与其保持良好关系应为美国亚洲政策的中心。〔14〕罗斯福政府虽把“门户开放”作为其远东政策的基本原则，但那是以通商方面的机会均等为基础的，对美国资本势力在华的扩张，仅仅视为民间资本活动，并没有作为政府外交政策的内容。所有这一切，都导致了罗斯福政府对日本采取姑息政策，并使美国铁路大王哈里曼收买南满铁路的计划因得不到政府的强有力支持而夭折。〔15〕1907年4月，清政府宣布东三省地方制度实行重大改革， 由原来三省各设将军改为与关内各省一致，并任命徐世昌为东三省总督，袁世凯心腹、曾留学美国的唐绍仪为奉天巡抚。徐、唐到任后，美国驻奉天总领事司戴德立即加以拉拢，向他们提出新法铁路计划，甚合徐、唐二人心意，唐绍仪更主张从设立东三省银行入手。双方很快拟定了一个借助美国资本，设立东三省银行，从事当地的稳定币制，兴办实业、修筑铁路等事业的计划，并于8月7日由司戴德以备忘录的形式寄给在美国的哈里曼，要求他给予支持。〔16〕但此时恰逢美国历史上著名的1907年金融危机爆发，哈里曼力不从心，加之日本得悉后的百般阻挠，该计划未能立即付诸实施。〔17〕1908年5月，美国国会通过了退还部分庚子赔款的法案。 此举赢得了清政府的极大好感，更加强了清政府内部“联美”以抗俄、日的倾向和主张。7月，清政府正式派定唐绍仪为吉使前往美国， 并预定顺路往柏林一行。其公开使命是就退还庚款一事向美国致谢，实质性任务则是吸引美国资本支持东三省银行计划，并就已在讨论中的中、美、德同盟问题作进一步试探，以判定其实际可能性。10月，他途经日本，就日本侵略延吉地区及新法铁路诸问题与日本外相小村寿太郎会谈。11月中旬到达檀香山时，司戴德电告他借款计划有望成功。
    但实际上此时情势正在发生逆转。日本为了不让清政府投入美国的怀抱，已决定在适当时机就太平洋问题与美国达成协议，而美国总统罗斯福则认为，如果同毫无军事实力的中国结盟，美国必将承担过多的义务。在满洲问题上，不能为了中国的利益而与日本开战。11月30日，美国国务卿罗脱与日本驻美公使高平小五郎以换文形式达成协定，申明“两国政府之政策，不含有任何侵略的倾向”，同时保证彼此协力以维持太平洋地区之“现状”。〔18〕该协定于日美关系无所损益，却使中美德同盟之议胎死腹中。日本这一釜底抽薪之计，加之中国国内政局变动，袁世凯失势，使唐绍仪赴美完成其使命的希望落空了。
    三1909年3月， 西奥多·罗斯福亲自选定的继承人塔夫脱就任美国总统，美国的远东政策亦随之面目一新。塔夫脱虽然与前总统罗斯福同属共和党，并在罗斯福政府中任过陆军部长，但他在反映美国资本向外扩张的要求方面却一改前任的消极态度，“积极地把美国的经济利益推进到空前绝后的程度”，为美国资本的利益而积极进行干预。这是塔夫脱政府乃至以后历届美国政府远东政策的基本特征。塔夫脱相信，美国对华贸易的成就大小取决于在中国的投资多少，认为罗斯福姑息日本，“情愿把美国在华利益置于次要地位以换取日本的好感是一个方向性的错误”。〔19〕他声称，任何竞争者如果敢于借政治上的优先权来削弱或损害美国在华利益，美国必将以一切合法手段来回击。〔20〕其政府的外交政策的特征就是以金元代替枪弹，大力推进美国的商业利益。塔夫脱任命最同情海外扩张的诺克斯为国务卿，将中国作为推行金元外交的主要场所之一，而首先以夺取中国铁路投资权为突破口。在给诺克斯的一项指示中，塔夫脱指出，“供给中国的大铁路和其他企业以资金的国家，在中国事务中必然具有优先地位。美国资本参与这样的投资，将给予美国在该国的政治争端中以更具权威性的发言权”。〔21〕塔夫脱政府在中国争夺的第一个重大步骤是强行加入湖广铁路借款，另一个重要目标就是东北三省的铁路。1909年10月2日， 作为美国银行团代表的司戴德在奉天与东三省总督锡良、奉天巡抚程德全签订了《锦瑷铁路借款草合同》，规定在东北修筑由锦州经齐齐哈尔到瑷珲的铁路，资金由美国银行团提供，工程由英国保龄公司承包，详细办法另行商定。这个草合同的重要意义在于明确肯定了美国资本渗入东部地区西部纵贯南北的铁路大动脉，该计划的成功将意味着由美英来开发满蒙，并保证美国的利益打进西伯利亚。对美国而言，虽然签订该草合同时司戴德尚未接到正式授权，清政府外务、度支、邮传三部起初亦持反对态度，但修筑一条与南满铁路平行的干线铁路的计划本身就是向日本施加的压力，目的在于迫使日本出售南满铁路，若日本仍坚持不出售，就实际修筑这条干线与之竞争。再者这条铁路的终点又直接中俄边境，反映了美国同时向俄国施加压力的企图。