美国政府利用《锦瑷铁路借款草合同》签订后的形势，立即又拟订了一个“满洲铁路中立化案”，通称“诺克斯计划”，包括两个方案。〔23〕这两个方案的目的相同，都在于促成东三省铁路的中立化，只是步骤不同。前者谋求一步就实现东北已有铁路的中立化，后者则是从修筑锦瑷铁路入手，逐步扩大东北地区“中立化”铁路的范围，从而排除日、俄的独占，借助于将东三省中、日、俄分别经营的三个不同的铁路系统归并在一起，实行有美国参加的国际共管的办法，使美国资本得以打入该地区。“满洲铁路中立化案”是在锦瑷铁路草合同业已签订的前提下制定并提出的，其最后的依托也是锦瑷铁路。它明显地有别于哈里曼计划。哈里曼计划立足于分开俄、日两国，先后收买中东铁路和南满铁路，而“满洲铁路中立化案”则直接置日、俄于不顾，并摆出与日、俄竞争到底的强硬姿态。这是塔夫脱适应美国资本的要求并依靠其力量而展开的一项重大国际外交。〔24〕11月6日，美国将该计划首先通知英国， 希望以此先取得英国的支持，靠英美联合的力量去实施。但事与愿违，美国精心炮制的这项计划终因英、法拒绝支持和日、俄多方阻挠破坏而破产，并且连锦瑷铁路借款计划亦因日、俄的极力反对而告吹。〔25〕美国在中国东北的扩张企图，不但遭到俄日的一致反对，还促成了俄日的进一步秘密勾结。此前，日俄已于1907年7月30 日签订了第一次《俄日协约》和第一次《俄日秘密协约》，在事实上瓜分了中国东北、外蒙古和朝鲜。此时，日俄又开始秘密谈判订立新约。1910年7月4日美国国庆日当天，日俄两国签订了第二次《俄日协约》和第二次《俄日秘密条约》，不仅扩大了第一次协约的范围，而且在瓜分中国东北问题上具有更加深刻的明确性。〔26〕日俄协约体系的加强意味着美日对立的加深。不久，美国又着手组织美英法德四国银行团，并于1911年4月15 日同清政府签订了《整顿币制及兴办实业借款合同》。从整体上说这是清政府联美政策与美国金元外交相结合的产物，而就其有关东三省实业的那部分而言，在清政府方面是吸引美国资本来与日本相抗衡的政策的继续，在美国方面则是经历过“满洲铁路中立化”计划的失败后与日、俄进行的一次“大赌博”，是对日、俄的新反击和新挑战。然而，美国的图谋因俄日联合抵制破坏再次落空，最终不得不在1913年3月18 日由美国新任总统伍德罗·威尔逊发表《美国对华政策声明》，表示不再支持美国财团留在国际银行团内，美国财团遂于3月21日正式退出。〔27〕四伍德罗·威尔逊就任总统后，美国外交呈现出一种外在的新特征，即表面看来不同以往的浓重的“理想主义”色彩。但实际上它仍是以维护美国的国家利益为其最后的归宿。而其外交理想与现实实力不足之间的矛盾则导致在东北亚美国对日政策的两重性，直至以牺牲中国的领土主权来换取与日本的妥协，维护自己在该地区的既得利益。
    1915年1月18日，日本驻华公使违反国际外交惯例， 直接向中华民国大总统递交了“二十一条要求”。其中第二号是专门“彻底解决满蒙悬案”或“彻底解决满蒙地位问题”的。共七款：要求中国承认日本在该地区的优越地位；旅顺、大连租借期限和南满、安奉两铁路管理期限全部延长到99年，日本臣民在南满、东部内蒙古享有居住往来、经营工商矿业和耕种的自由及土地租借权、所有权；非经日本同意，中国不得允许他国人在该地修建铁路或贷款筑路，不得将该地区各项税课作抵向他国借款，不得聘请政治、财政、军事顾问和教习；吉长铁路委托日本经营管理99年。〔28〕日本提出二十一条时，正值第一次世界大战在欧洲激战正酣，国际形势对日本极为有利。欧洲战场上德国向协约国步步进逼，日本的向背举足轻重。协约国都不愿开罪日本，希望借助它更多地牵制德国。而当时唯一能够在远东同日本抗衡的美国，其海军实力尚不足以跨越太平洋同日本决一雌雄。更重要的是，美国不会为了中国的主权权益而冒同日本进行军事对抗的风险。当得知二十一条的全部内容后，美国政府对外政策的决策者都倾向于借此机会同日本达成某种政治交易，美国放弃在南满和山东的条约权利，以取得日本同意不在美国的土地持有的立法上作更多要求，以及使日本确实遵守“门户开放”政策。1915年3月13日，美国政府向日本发出照会，宣称：美国坦率承认，领土邻近造成日本同山东、南满和东蒙之间的特殊关系。随后美国准备进一步向日本妥协，3月26日又表示，对二十一条要求第五号中关于武器、顾问等项， 由列强进行合作；关于警政监督，美国不反对日本在“满洲和东部内蒙古”范围内施行。然而，日本并不买美国的帐，对美国的种种妥协表示反应冷淡。美国一再碰壁后，转而对中国施加压力。〔29〕1915年5月7日下午3时，日本向中国发出最后通牒， 要求中国全盘接受日方最后修正案一至四号，以及第五号中已获协议的关于福建的换文。袁世凯政府被迫接受了最后通牒。
    1916年7月3日，俄日两国代表又签署了第三次《俄日协约》和第四次《俄日秘密协约》，日本在同美国的角逐中获得了更加有利的地位，引起美国的极度关注。8月21日，美国政府照会日本， 希望日俄之间的协定，不要有损于中国的领土主权及各国在华贸易机会均等的原则。〔30〕1916年8月29日，美国国会通过海军拨款法案，计划建设一支庞大的海军以抑制日本在亚洲扩张的野心。但是该计划不可能立即实现，无法作为对抗日本的现实有效手段。同时美国也无法取得英国的合作，在远东太平洋事务中处境十分孤立。1917年4月，美国对德宣战， 亲自卷入了欧洲战争，一时无力继续与日本在中国对抗，政府中逐渐出现了寻求与日本妥协的强烈倾向。5月12日，国务卿兰辛主动要求日本派遣特使，就当时的国际形势及中国问题进行磋商。日本为缓和双方关系，也想就中国问题与美国达成某些谅解。5月22日，日本内阁决议派遣特使赴美。6月13日，任命前外相石井菊次郎为特使。日本的目的非常明显，就是想乘机取得美国对日本在华享有“特殊利益”的明确认可。〔31〕但美国否认日本在中国拥有“至高无上”的权力。石井使团于8月22 日抵达华盛顿，自9月6日至11月2日，与兰辛进行了13次会谈。 双方就废除在中国的势力范围和保全中国领土完整以及机会均等问题首先进行谈判，而后日本就争取在不涉及废除势力范围的前提下，谋求美国承认日本在中国、特别是接壤地区，享有“卓越利益”。美国反对使用这种提法。最后双方决定采用“特殊利益”这个短语。11月2日，双方交换照会， 约定11月6日在东京、11月7日在华盛顿同时公布，即所谓“兰辛-石井协定”。主要内容是，美国政府承认“日本在中国，特别在中国之与日本属地接壤的部分，享有特殊利益”；“两国政府永远遵守‘门户开放’或在华工商业机会均等的原则”。〔32〕“兰辛-石井协定”是完全背着中国炮制出来的。中国政府曾要求，谈判直接涉及中国时，应该同中国政府充分协商，兰辛对此予以拒绝。这是对中国主权的莫大蔑视和践踏。美国并非真正关心中国的主权与领土完整不受日本帝国主义的侵犯，而是拿中国的领土主权与日本作肮脏的政治交易，极大地损害了中国的国家利益。〔33〕美日的暂时妥协，无法从根本上解决二者之间为争夺帝国主义权益的矛盾冲突。两国随后又在干涉苏俄革命、联合出兵东西伯利亚问题上相互勾结，但为了争夺帝俄留下的“权力真空”，日美又相互斗争。美国倡议的华盛顿会议上，美国拆散了英日同盟，又使“门户开放，机会均等”原则成为对华关系国际准则，并服务于一战后美国的远东政策，美国还宣布废除了“兰辛-石井协定”。在华盛顿体系下，日本在国际上空前孤立，被迫单独应付美国的挑战，这种严峻的形势又刺激日本再次选择了帝国主义战争的道路。从这个结果来看，近代美国东北亚外交政策和实践，在总体上是失败的。