明治维新以前，日本社会经济基础是封建领主土地所有制。德川幕府将军是日本最大的封建领主，其余的土地被他分封给二百六、七十个“大名”作为领地，又称为“藩”。这些幕藩统治者在领地内具有绝对的统治权。占日本人口百分之八十以上的是农民，他们没有土地，只能按照租佃权来使用封建主的土地，农民依附于封建主，被束缚在土地上，被迫按时缴纳年贡。贡租是封建领主剥削农民的主要形式，农民除了要缴纳占收成百分之六十至八十的实物地租外，还要缴纳十几种杂税和履行各种义务。农民被连环保制度捆在一起，每家都要在物质上和政治上对其余各家负责。农民的衣食住行受到严格的限制，他们不准吃大米，衣裳的样式和颜色也有规定，禁止建筑宽大住宅和使用奢侈品，不准互相拜访，一切娱乐活动都要受到限制。农民被禁锢在农业和家庭手工业相结合的极狭小的范围内，农民生产出来的农副产品，除了一部分口粮外，主要是供封建领主的寄生性消费。在封建领主的领地内，不仅粮食，凡是有关衣食住行的生活必需品，几乎全是自己制造。德川幕府时代封建割据严重，各藩在各地遍设关卡，限制交通和商业往来，与外界联系很少，幕府对外实行闭关锁国政策。这种封建的自然经济状态，一直持续到明治维新前，都没有发生根本的变化。
    明治政府成立后，于1868年3 月在京都召开了由公卿和大名参加的会议，会上以天皇的名义宣布了《五条誓文》，它实际上是明治政府实施的政治改革纲领。其内容是：一、广兴会议，万事决于公论；二、上下一心，盛行经纶；三、官武一体，以至庶民，各遂其志，毋使人心倦怠；四、破除旧来之陋习，一本天地之公道；五、求知识于世界，大振皇国之基础。《五条誓文》用含糊的语句，表达了地主资产阶级在政治、经济、文化、外交等方面的要求和愿望，其基本精神就是要建立一个以天皇为中心的中央集权制统一国家，表明了近代化的方向。明治维新后，由于打破了藩界，取消了关卡，国内统一市场开始初步形成。可是在农村，旧的封建贡赋制度仍然存在，严重阻碍了资本主义商品经济的发展。从财政经济来说，国家财政收入的主要来源是靠租税。但是在1873年以前，租税和地税在国家财政收入中所占的比重却不高。1868年度在国家财政收入中，租税只占百分之九点五，地税占百分之九点七。1870年度租税占百分之四十四点四，地税占百分之三十九点二。1871年度租税占百分之五十八，地税占百分之三十九点七。1872年度租税占百分之四十三点三，地税占百分之五十一点二。这几年租税比重最高时只有百分之五十八，地税比重最高时只有一半多一点，这远远满足不了国家财政经费的需要。另一方面在推翻德川幕府统治后，广大农民渴望彻底摆脱封建领主经济的羁绊，要求确认他们对土地的所有权。为此1871年太政官布告中说：“租税是建国的根本和关系到民心向背的极其重大的事情。”所以争取民心也是明治政府实行地税改革的一个目的。由于上述原因，明治政权建立不久，便迫不及待地要改革封建的贡赋制度和封建领主的土地所有制度，调动农民生产积极性，扩大财源，推动日本资本主义的发展。
    1871年6月25日，太政官发布全国水旱田一律用货币交税的布告。 这不仅免去了运输舟楫之劳苦和损耗，而且使政府收入不受米价市场波动的影响。改用货币交换对商品经济发展是很大的促进，对税制本身来说也是一个很大的进步。1871年秋，明治政府宣布取消对农业生产的各种限制，允许农民自由种植各种作物。解除了德川幕府时期严禁水旱田种植桑、烟叶、甘蔗等经济作物的禁令。1872年，明治政府明令解决自1643年以来德川幕府制定的永世不得买卖土地的禁令，允许一切人自由买卖土地。这就在法律上废除了封建领主土地制度和封建的土地限制法，实际上开始确定了土地私有权。同年，政府发布了丈量土地和颁发土地执照的法令，确认其所有权，至于无主地，则一律收归国有。1872年下半年，明治政府又发布了几项重大的改革措施：7月宣布，自8月起废除封建幕府时期制定的农民为驿站配备驿马的规定，及其它一切课役，以减轻农民负担；8月宣布，废除过去不许农民经商的禁令， 准许自由从事商业；10月宣布，禁止人身买卖行为。
    上述一些措施，都为地税改革创造了有利条件。在准备工作大体就绪后，1873年7月28日，政府颁布了《关于地税改革的布告》， 宣布：修正地税，废除历来一切水旱田的贡纳之法，重新按地价的百分之三确定地税。同时还颁布了《地税改革条例》，由七章组成，这是一项重大的土地税法令，是地税改革的根本依据，它主要有四项内容：（1 ）地税的标准：旧地税是以土地的收获量为课税标准，新税法则以土地的法定价格而不是买卖价格来确定课税标准。按地价课税使幕府时期遗留下来的种类繁多的封建贡租得到了清理。（2 ）地税的税率：旧的租税是按五公五民、四公六民、三公七民等不同的税率收取租税，因地因时而异。新地税的税率则固定为地价的百分之三，不因年景的丰歉而增减，另征收地税的三分之一作为附加税，充作村费使用。这使课税的程度在全国近于统一。（3）地税的形式：旧税法是水田交实物， 旱田交实物或货币。新地税则一律交纳货币，不以土地产物价格变动为转移，保证了政府财政收入稳定。（4 ）征税的对象：过去封建幕府时期贡租是按村摊派，由实际耕种者交纳。新的地税法则规定，由政府发给土地执照有土地所有权的人交纳，是完全按“一地一主”的原则，以个人为对象征税。这是对封建土地所有制的否定，也是对土地私有权的确定和保护。由于新地税不以村为对象，所以实际上废止了过去的连保制。
    自1873年7月《地税改革条例》颁布后， 地税改革即进入实施阶段，到1881年大体上完成。根据明治政府财政收入决算报告，可以明显地看出地税改革后在财政方面取得的显著成果。实行地税改革前的1867年12月至1868年12日，地税只有二百万日元，大约占财政总收入的百分之六。1869年1月至1869年9月，地税为三百三十万日元，占总收入的百分之十。1869年10月至1870年9月，地税为八百二十一万日元， 占百分之四十。1870年10月至1871年9月，地税为一千一百三十四万日元， 占百分之五十一。实行地税改革的1873年，地税在财政总收入中所占比重一下子增为百分之七十。1874年和1875年增至百分之七十八和八十。再从地税在租税中所占比重来看，1868年租税总额为三百三十万日元，地税占百分之二。1870年租税总额为九百三十万日元，地税占百分之八点二。1875年租税总额为五千九百二十万日元，地税占百分之五十点三。从以上数字可以看出，在地税改革前，特别是明治政府建立之初，由于政府财源主要是靠没收幕府和各藩领地的收入，或是靠发行纸币和向豪商如三井、鸿池等借款来维持，当时地税收入的比重是微不足道的。只是从1870年起，由于明治政府着手解决了封建幕府时期遗留下来的对农民和农业生产的种种限制，使农业产量增加，农村商品经济活跃，地税收入才不断增加。然而，政府真正以地税为财政主要收入，并且使地税收入保持庞大的数额，则是在1873年地税改革之后。这样一来，明治政府的财政收入才得到不断充实并稳定下来。