二
    独立战争推动了美利坚民族的联合与统一，也推动了邦联条例的制定。独立战争爆发后，13个殖民地在政治上先后摆脱了英国的殖民统治，建立了13个既独立于英国又互相独立的州。英国为恢复在北美的殖民统治，调集重兵，开始对殖民地人民的独立进行镇压。面对强大的敌人，13个州只有联合起来，集中13个州的力量才能打败英国。因此，民族统一在新的历史条件下又提上议事日程。
    实际上，1775年独立战争爆发前后，美利坚民族新国家的政治框架已经初具规模。在基层是市镇和县通讯委员会，中间为各州议会及其执行机构安全委员会或革命委员会，最高机关为大陆会议。但是，大多数各级政府还不是法定的，其职权的行使没有法律依据，尤其是大陆会议，它虽肩负着筹建军队、发行货币、借贷、对外贸易、外交等一系列与进行战争相关的重大使命，但它却没有合法的地位。从1776年初开始，各州相继制定了州宪法，州政府成为法定的政府。那么，为这个刚刚统一的新国家制定一部基本法，就成为大陆会议急待解决的问题。
    1776年6月7日，弗吉尼亚代表理查德·亨利·李根据本州议会指示，在大陆会议上提出一项动议，要求宣布独立，与外国缔结商业和军事同盟以及建立邦联。经过两天的讨论，大陆会议决定成立起草独立宣言、起草结盟条约和起草邦联条例的三个委员会，分别处理亨利·李提出的3个问题。6月12日，起草邦联条例的委员会成立，它由每州一名代表共13人组成。委员会主席由发表《一位宾夕法尼亚农民的来信》而驰名的约翰·迪金森担任。条例起草和批准的过程并非一帆风顺。由迪金森起草的条例初稿意在加强中央政府的权力，对各州自治给予较大的限制。例如，禁止各州改变现存的政教关系，只有邦联国会有权对州际贸易征税，由邦联国会全权处理宣战、媾和、外交关系、州际争端、未开发的西部土地等问题（注：Jack Rakove,"Articles of Confederation",Encyclopedia of American Political History,ed.Jack Greene ,vol.I,P.84.）。但这些规定，在大陆会议进行讨论时被删去了。因为从7月中旬到8月20日大陆会议对草案进行集中讨论时，迪金森因坚持反对美国脱离英国独立而离开了大陆会议，其他起草人没有坚持对草案的上述规定进行辩护。
    大陆会议在三个重大问题上产生严重分歧。第一个是邦联国会的代表权问题。草案沿袭了第一届大陆会议每州一票的规定，而不管各州人口和纳税多少。这引起人口众多的大州弗吉尼亚、马萨诸塞和宾夕法尼亚的反对，但他们在大陆会议上占少数而未能改变这一规定。第二个是各州分摊战争及其他经费的比例问题。草案规定大陆会议所需经费按照各州人口比例分摊。这一规定遭到以马里兰为首的南方奴隶州的反对，它们要求以白人居民为计算标准，黑人奴隶不计在内。但马里兰代表的提议以一票的多数被大陆会议否决。第三个是对西部土地的管理权问题。这个问题也与交纳经费有关。有些州利用殖民地时期的宪章，提出对西部土地拥有所有权，以便通过出售西部土地交纳所摊经费，因而反对邦联国会管理西部土地。但马里兰、罗得岛、新泽西、特拉华和宾夕法尼亚都面临沉重的债务份额负担，主张邦联国会对西部土地拥有处置权。这样可以由国会通过出售这些土地的所得来偿还债务，以减轻它们的负担。由于双方互不让步，邦联国会是否对西部土地拥有管理权的问题，最终未能形成决议。围绕这三个问题，南方奴隶州与北方工商业州、大州与小州的利害冲突，在美国独立初期已露出端倪。
    由于分歧严重，直到1777年11月15日，经过大陆会议反复讨论后，草案才得以通过，定名为《邦联和永久联合条例》（简称《邦联条例》）。大陆会议将最后的文本交付各州议会去批准。主张对西部土地拥有所有权的州，如弗吉尼亚、纽约、北卡罗来纳和康涅狄格很快批准了它，而反对这些州对西部土地拥有所有权的马里兰、特拉华和新泽西则迟迟不予批准。1779年1月，经过说服工作， 特拉华和新泽西批准了条例，而马里兰的态度始终不变。根据大陆会议规定的程序，邦联条例须经13个州批准才能生效。在这种情况下，纽约和弗吉尼亚不得不作出让步，公开表示将遵守大陆会议关于要求将西部土地所有权转让给邦联国会的决议，这之后，马里兰才于1781年3月1日最后一个批准条例。从这一天开始，邦联条例生效，成为1787年美国联邦宪法之前的一部国家基本法。
    三
    从形式上看，邦联条例与当时的州宪法及后来的联邦宪法不同，州宪法和联邦宪法由序言和内容两大部分构成。序言表明制定本宪法的目的或宪法的基本政治原则，内容则是以章、节、条等形式或条、款、项等形式，分别规定国家权力机构的组成、产生、职权等，结构十分清晰、完整，规定内容也十分紧凑集中。邦联条例虽也有一个序言，但序言仅表明条例制定的日期和参加邦联的成员名单，内容则是以列举方式规定了国家最高机构的组成、职权及成员的互相关系等，结构非常松散，规定内容也不集中，这种结构方式与殖民地时期的新英格兰联盟条例基本类似。邦联条例之所以要采用这种结构方式，很显然是因为美国邦联的性质与新英格兰联盟的性质也基本一样，都是松散的政治联合体。
    从内容上看，邦联条例与同时期的州宪法和后来的联邦宪法也不同，这突出地表现在两个方面。第一，邦联条例没有实行三权分立原则。邦联政府只有一个一院制国会，而没有独立的行政部门和司法部门。国会不仅享有立法权，也集中了行政权和司法权。日常行政事务由国会代表组成的委员会处理，在国会休会期间，由国会任命的“州际委员会”处理。“州际委员会”不是国会的执行机构，而是从属机构，因为它成立的前提是国会休会期间，国会不休会，该委员会即不存在。国会的司法职能亦不完整，它仅有权裁决各州边界争端、司法管辖权争端、私有土地纠纷和海事犯罪，而对其他问题则没有司法权。从国会的司法权限看，它主要用于解决各州之间的矛盾和冲突，而非司法终审机关。第二，中央政府的权力小，各州的权力大。作为中央政府的邦联国会，缺乏一个独立国家政府所拥有的主要权力。它没有独立的征兵权、征税权、贸易管辖权，对违反邦联条例的州也没有强制性的制裁权，凡是一些较重大的权力都须经9个州的同意方能行使，如参战、与外国缔结盟约、 以合众国名义发行纸币或公债、征招陆海军等。邦联国会所能独立行使的权力仅是一些次要的国家权力，如制定度量衡标准、管理对印第安人的贸易、管理全国邮政、制定陆海军管理条例等。所以，美国学者评价说，邦联国会在处理西部土地问题上象一个真正的政府，而在有些问题上则象一个讨论会（注：Alfred,Killy,Winfred Harbison and HermanBelz,The American Constitution:Its Origins and Development （New York ,1983）P.84）。与此相反，各州却保留着主权、自由和独立，拥有除外交之外的一切重大权力。实际上，13州都还是一个个真正的国家。