二、调整对策，争取先手
    英国让马来亚走宪政道路，有其自身的考虑。1957年8月31日，马来亚联合邦独立，但英国在东南亚仍保留新加坡、沙巴和沙捞越为直辖殖民地。文莱仍为英国的保护国。尽管如此，英国在这几块殖民地的统治已处于风雨飘摇之中。战后，这几块殖民地的人民从未间断过争取独立的斗争。战后初期，英国政府打算把新加坡建成其在东南亚所有殖民地中最繁荣、最稳固的殖民地。根据英国战时东南亚计划，1948年2月，新加坡正式成为英国的直辖殖民地。 英国政府企图延缓新加坡自治的时间表，以抑制马来亚的独立进程，遭到新加坡各界人士的反对。1952年，新加坡爆发三次大规模的反殖民统治罢工，迫使英国殖民当局改变对新加坡的统治方式。1953年英国政府派遣以乔治·伦德尔为首的“制宪调查团”到新加坡调查。1954年2月，英国政府公布了《伦德尔制宪调查报告书》，提出在新加坡成立一个由32 名议员组成的立法议会和成立民选政府。
    1955年4月，英国在新加坡举行“大选”，成立了以劳工阵线领导人戴维·马歇尔为首席部长的“政府”，部长负责财政、外交、国防和内部治安事务。选举结果立即引起新加坡人民的反对，并掀起声势浩大的独立运动。1956年3月，新加坡爆发了要求立即结束殖民统治和实现独立的签名运动。英国政府被迫三次邀请新加坡各派政治力量的代表到伦敦谈判。1956年，劳工阵线主席马歇尔率各党派组成的13人独立代表团前往伦敦谈判，讨论新加坡的政治地位问题。但谈判毫无结果。马歇尔辞去新加坡首席部长职务，由劳工阵线的林有福继任。
    1957年3月，林有福率代表团再次赴伦敦谈判。4月，双方签署《关于新加坡自治谈判的报告书》。报告书规定，英国同意新加坡在英联邦范围内实现自治，成立新加坡自治邦，其外交与国防则仍由英国掌管。英国有权在新加坡驻军和建立并使用军事基地。新加坡的内部治安由英国、新加坡和马来亚联合邦三方代表组成的内部安全委员会管理[8]（P438）。根据双方协议，取消新加坡总督， 改由英国任命一名在马来亚出生的人为英皇代表。他有权批准法律。英国在新加坡派驻一名高级专员，新加坡的国防、外交、外贸由英国控制和监督，英国有权占有、控制、使用并扩大新加坡军事基地。此外建立一个安全委员会，由英国、新加坡各派3人，马来亚联邦派1人组成，英方代表担任委员会主席。经过两年的谈判，1958年5月，英国政府与新加坡代表达成了关于新加坡实行内部自治问题的最后协议。同年11月，英国女皇颁布了《新加坡自治宪法》。
    1946年英国政府恢复对文莱、沙捞越、沙巴的殖民统治后，于1946年7月宣布沙捞越和沙巴为英国的直辖殖民地，文莱仍维持被保护国的地位。同年，纳闽岛归入沙巴。1948年英国取消海峡殖民地总督一职，代之以“联合王国驻东南亚钦差大臣”。过去海峡殖民地总督因兼任英属婆罗洲高级专员而对文莱行使职权，现在改由英国驻沙捞越总督行使，由他兼任驻文莱高级专员。
    英国采取这些措施，是打算把沙捞越、沙巴、文莱合并为婆罗洲联邦，以简化殖民管理。1953年4月， 英国驻东南亚高级专员马尔科姆·麦克唐纳在沙捞越的古晋召集文莱苏丹、沙捞越总督和沙巴总督开会，提出要加强三地之间在政策和管理方面的协调，并要求三地政府首脑组成一个常设委员会，协调解决三地问题。1954年，建立了三地共同的最高法院。随着三地要求合并愿望的加强，英国曾计划将这三地合并成婆罗洲联邦。但文莱苏丹奥马尔·阿里·赛福丁对婆罗洲联邦计划持反对态度，因文莱苏丹担心成立联邦，沙捞越和沙巴会分享它的巨额石油收入。他主张文莱应该实行内部自治和一定程度的议会民主，把权力从英国人手中收复回来[9]（P48）。
    1957年7月在马来亚独立前1个月，英国驻沙捞越和沙巴总督正式提出组建婆罗洲联邦的建议。1958年2月他们又提出了具体的合并方案。沙捞越和沙巴都赞成这个计划，文莱反应不一。1959年文莱苏丹率代表团前往伦敦与英国政府就制定新宪法和恢复自治问题举行谈判。英国允许沙捞越、沙巴、文莱实行一定程度的自治，但这并没有使三地的情况发生实质性的变化。到1960年，沙捞越仍由英国委任的总督和一个由欧洲人和马来人混合组成的文官集团共同治理。1961年，沙巴仍由官方委员控制着行政会议和立法会议。文莱的情况有所不同。文莱与英国签订了一项新条约，取代1906年的条约。根据新条约，英国给予文莱自治，英国保留其对文莱外交、国防及内部治安的管辖权，废除英国驻扎官一职，任命一名英国高级专员为苏丹顾问，英国驻沙捞越总督不再兼任文莱高级专员[9]（P50-51）。
    1961年5月27日，拉赫曼总理在新加坡外国记者协会的宴会上首次提出马来西亚计划。该计划是通过与英国其他殖民地新加坡、沙巴、沙捞越、文莱合并，将扩大和巩固其经济基础。英国支持拉赫曼提出的马来西亚计划并同意将其在东南亚仅存的几小块殖民地合并其中，自有英国的打算。随着马来亚的独立，英国要继续统治与马来亚经济往来极为密切的几块殖民地几乎是不可能的，因为新加坡、文莱等殖民地必然要效仿马来亚要求独立，而且这几块殖民地的独立浪潮不断高涨，民族独立是不可避免的，与其让殖民地人民采用武力把自己赶走，还不如与这些殖民地签订新的条约和协定来继续控制它们。
    英国和马来亚代表组成一个联合调查委员会去婆罗洲听取民众意见，回来报告说，有三分之一的公民明确支持合并，三分之二的公民有的有限制地接受，有的坚决反对[10]（P109）。一个基本的特点是，英国和马来亚调查委员会的成员意见分歧。英国委员建议，鉴于婆罗洲公民对加入新联邦毫无准备，应该推迟几年合并。马来亚委员认为，应该抓住合并的机遇，合并普遍是可以接受的。因为马来亚同新加坡联盟的意愿实际上是以吸收婆罗洲属地作为筹码，推迟婆罗洲的合并必然推迟新加坡的加入。英国和马来亚达成妥协，双方同意着手考虑合并事宜，在过渡时期婆罗洲有更大的地方管理权[10]（P109）。
    在文莱，成立马来西亚的计划引发了反合并起义。1961年12月，文莱苏丹奥马尔·阿里·赛福丁宣布支持建立马来西亚联邦的主张。但由阿末·阿扎哈里领导的人民党反对马来西亚计划并发动起义，主张婆罗洲三邦组成一个联邦。英国向这个弹丸般的苏丹国派遣大批军队，并有空军和海军参战。英国在东南亚条约组织内的两个伙伴国澳大利亚和新西兰给予有力的支持。起义被镇压下去。最后文莱苏丹认为提出的合并条款无法接受，决定文莱不加入马来西亚。东古·拉赫曼的合并仅仅在马来西亚更宽泛的框架内，因为他想利用婆罗洲土著人来平衡不断增长的华人人口，而马来西亚也需要英国的认可和婆罗洲的赞同。最初英国想抢在马来西亚之前合并，是英国不准备放弃至少延期10年的婆罗洲领地，因为拉赫曼不肯妥协，最后英国只好默认。沙巴和沙捞越最初也不赞同合并，因为他们担心马来西亚会被马来人控制，但迫于形势，他们同意加入马来西亚。1962年底，除盛产石油的文莱因加入马来西亚的条款分歧而不加入外，马来亚、新加坡、沙捞越、北婆罗洲达成了组成马来西亚的协议[11]（P11）。1963年6月，马来亚、新加坡、沙捞越、北婆罗洲政府代表和文莱苏丹赴伦敦进行最后谈判，并达成了协议。但由于文莱与马来亚就文莱加入马来西亚联合邦的问题举行谈判时，双方在文莱苏丹在联邦中的地位以及文莱石油收入等问题上没有达成协议，于是，文莱决定不参加马来西亚联合邦[2]（P150）。