美国建国以来两百多年的时间里一直持续着土地私有化的过程，建国伊始，美国政府宣布西部所有新并入美国的土地归邦联政府所有，并制定了具体的售卖措施，向私人出售土地。1862年国会通过《宅地法》，将土地私有化的模式从出售转变为免费申请，此后一个多世纪的时间里，很多美国人得到免费土地，这是大家比较熟知的历史过程。关于美国人如何通过《宅地法》免费获得土地，学者们已经有了较多的研究。除了《宅地法》外，国会还通过了其他法案为美国人得到土地提供便利，《1873年林木种植法》就是其中之一，这个法案的出台及实施情况如何尚缺乏系统的研究，本文的目的就是考察《1873年林木种植法》出台的背景和实施情况，以及对其成败和影响进行相关分析，以求对未来的政府决策有所借鉴。
    一、法案出台的背景根据《1862年宅地法》，美国公民可以免费申请土地，这对很多美国人来说都有吸引力，但是到19世纪后半期，美国东部可以申请的土地所剩无几，绝大多数申请宅地的人都要到中西部。中西部的自然环境与东部有很多不同之处，移民们首先要面临自然环境的考验，《1873年林木种植法》通过的背景之一是自然环境的影响。
    随着西进运动的发展，人们达到的地区越来越远离大西洋，降水减少，土地干旱，这样的气候条件很难形成大片的自然林，中西部地区被大片的草原覆盖。而新移民初来乍到，需要木材修建房屋，需要柴薪烧火做饭，所需物质的匮乏使美国人意识到必须主动应对自然环境的挑战，种植树木以满足自身的需要。另一方面，19世纪后半期人们普遍相信大片的森林可以改变气候条件，增加湿度，从而带来降水，这就是当时人们所说的“雨水随着犁而来”。例如1872年《堪萨斯园艺协会学报》发表了格尔的文章《森林种植》，文中说“如果每个在高平原地区②定居的农户能够每年种一小片覆盖率高的森林……我们能够希望……整个国家的气候可以有实质性的改变”[1](P18)。查尔斯·卡茨拉伯在他未发表的博士论文中对森林可以改变气候的理念也有深入的探讨[2]。
    当人们越过密西西比河流域进入到大平原区的时候，他们发现自然景观已经与东部有所不同，森林覆盖率明显减少，内布拉斯加领地是西部第一个感觉到这一变化的地区。事实上，内布拉斯加还是从湿润区向干旱区过渡的地区，只是与东部相比森林覆盖率减少，在1867年内布拉斯加建州的时候，有人曾提议要求每一个定居者至少要栽种20英亩树木，目的是培育防风林、促进降水、提供柴薪和建筑木材，但是并没有作为一个法案通过。但在州宪法中明确规定：“植树造林改造水土的活动不应被包括在税收评估当中。”1869年内布拉斯加的一个法案规定每植树一英亩可以为价值100英亩的土地免税。内布拉斯加州还将1872年4月10日定为植树节，这是世界现代历史上最早的植树节。
    在全国范围内也是内布拉斯加的政治家们最早注意到西部气候对林木生长和庄稼种植带来的影响，并积极推动全国性的立法。1872年内布拉斯加参议员赫奇科克提议国会通过一个法案，鼓励西部大平原的移民种树，这个提议得到了议员们的一致同意。在议案讨论过程中，赫奇科克阐述了该提案的立法目的，“该法的目的是鼓励林木种植，这不仅对土壤有利，不仅能提供林木本身的价值，而且能够为气候带来影响”[3](P4464)。1873年3月3日，国会通过了《树木种植法》。
    实际上，关于《1873年林木种植法》的立法意图，在美国史学界存在争论。因为西部气候干旱，种植树木很难成活，所以通过该法案是否符合实际首先引起学者注意。拉尔夫·布朗和本杰明·希波德为该法案的实用性辩护，他们认为该法案是要应用在湿润区，为了进一步鼓励美国人向西部迁移。在此之前，美国已经有两部法律有利于美国人购买或申请土地，第一部是1841年通过的《优先购买权法》，“优先购买权”指的是通过实际占领尚未出售的国有土地，取得优先购买已经占据土地的权利。1841年的《优先购买权法》使擅自占地者有权以每英亩1.25美元的价格优先购买160英亩土地[4](P39)。第二部有利于美国人获得土地的法令是《1862年宅地法》，该法规定美国公民可以免费申请160英亩土地，如果一个美国公民同时运用这三种手段申请土地，他可以获得480英亩土地。
    拉尔夫·布朗认为《1873年林木种植法》的出台不是因为人们越来越认识到西部大平原种植树木的需要，更主要的原因是为了湿润区的宅地小农的利益，他认为在艾奥瓦和明尼苏达，很多农民的小片林地来自他们根据《1873年林木种植法》申请的土地[5](P417)。希波德也同意布朗的看法，他认为这个法案制定时针对某一些特定的土地，但是在一定时期内却应用到其他地域土地的申请上，即它应该位于艾奥瓦州、明尼苏达西南部和紧邻密苏里河西岸的一些地方，但是……它的实施却集中在大平原和半干旱区[6](P421)。上述两个学者都提到了明尼苏达和艾奥瓦，都认为这个法案的通过是为了用于湿润区的平原，它被用到了大平原和半干旱区不是立法者本来的意图。但是布朗和希波德的论证并不完整，也没有认真考察立法者到底想把这个法案用到哪个地区。
    在希波德的著作中简单提到了国会关于《1873年林木种植法》的讨论，在布朗的著作中根本没有提到这一点，两个学者都没有注意到法案的提出者赫奇科克在议案的讨论过程中一再强调该法可以应用的地域，“我相信这个提案对于参议院这个会期讨论的密苏里河以西无树的草原区是很重要的……这个提案的目的是为了鼓励在密苏里河以西无树的草原区发展林业”。按照赫奇科克的言论，我们可以得出结论，《1873年林木种植法》是为了鼓励移民在西部干旱、半干旱的大平原区种植树木。