近代英国以城市规划为手段，通过调整城市的空间布局来缓解“城市病”问题，形成了其城市治理的重要特色和成功经验。当规划实践的范围超出单座城市、扩大到特定区域时，城市规划即发展为区域规划。英国于1909年颁布《住房与城市规划诸法》，区域规划正式成为与城市规划并重的政府职能，英国也成为率先开展区域规划的国家。学界对英国区域规划的研究多见于城市规划学者的著述，从时间段上看，主要集中于二战之后的现代区域规划，而对于区域规划在近代英国的兴起和发展过程则少有关注。①且规划学界倾向于将1923年美国纽约区域规划视作区域规划兴起的标志。②事实上，无论在理论、立法还是实践方面，英国的区域规划都要早于美国。本文拟对近代英国区域规划的兴起及其发展脉络加以梳理和阐释。
    近代英国区域规划兴起的动因
    城市规划是指对城市的土地利用及空间布局的全面安排与实施管理。区域规划则是指在一定地域范围的国土上进行国民经济建设的总体部署。③客观地说，区域规划既是城市规划在范围上的扩展，又是高于城市规划的宏观经济活动，两者同属于国家治理的有机组成部分。区域规划在近代英国的兴起，首先源自对城市规划在更大范围内实施进行辅助。19世纪后期，随着近代交通工具的改进和城市经济活动的复杂，英国出现了由中心工业城市连同附近的城镇因“局部利益”而集聚成的“城市群落”。为满足群落内城市间彼此交往和协调发展的诉求，区域规划作为更高层面综合协调区内各项建设布局的社会经济政策，得到了进一步发展。
    从源头来看，近代英国区域规划发轫于城市规划，是对后者在更大地域范围内高效实施的有益补充。
    近代英国城市在工业化和城市化这两股浪潮的合力作用下迅速发展，以其物质条件优越、就业机会众多等吸引力，聚集了庞大的人口和工厂。但与此同时，城市中也衍生出以公共卫生、住房和犯罪等问题为突出表现的种种“城市病”。从1848年开始，英国陆续出台了一系列卫生和住房法案，授权地方政府对城市街道和建筑的卫生条件及结构布局等物质环境进行改善和控制，开启了近代英国以治理“城市病”为目标的城市规划运动。④
    在城市规划领域的基础设施的建设中，相关政府意识到某些规划工程的有效运作将超出自己的辖区、或某些工程在与周边政府合作的情况下可以高效节约。早在1762年，威瑟姆河流域的六个地区就组建成立了“威瑟姆河排水总委员会”（The Witham Drainage General Commissioners），其规划建成了庞大的排水系统，将林肯郡北部的大片沼泽变成了农田。⑤1877年，伯明翰号召建立了由周边数个地方政府组成的“伯明翰、塔姆河及雷河地区排水委员会”（The Birmingham，Tame，and Rea District Drainage Board），该委员会负责治理的区域达到34343英亩，其兴建的排污工程在1877年仅为260英亩，1895年达到1792英亩，在20世纪初则超过了2000英亩。⑥曾任伯明翰市长的约瑟夫·张伯伦（Joseph Chamberlain）认为，“联合委员会树立了不同地方政府为了共同利益通力合作的成功典范”。⑦这些地方政府联合进行城市规划的实践，事实上开创了区域规划实践的先河。
    从发展过程看，近代交通工具的改进和城市经济活动的复杂化，引发了英国“城市群落”的形成。这种新型的城市发展态势为近代英国区域规划的发展，奠定了坚实的物质基础并提出了现实需求。
    英国近代工业城市多兴起于能为原料供给及商品销售提供便捷交通条件的地区，并且通过铁路、运河及公路连接而形成“城市网络”（urban network），这是英国城市化的一个显著特征。⑧英格兰的铁路长度在1852年时为7000英里，运河在1850年时约为4000英里，连接的主要是大中型工业城市。⑨就工业城市市内及其与周边中小城市间的交通工具来看，以马拉的客车（horse omnibuses）或有轨列车（horse-drawn tramways）为主。⑩19世纪末20年代初，有轨列车开始电气化。1891年，第一列电气机车头牵引的轨道列车在利兹的朗德海（Roundhay）和西普斯卡（Sheepscar）之间开通。（11）随后，电气有轨列车以其低廉、快速、载重量大等优势，成为主要的短途交通工具，极大提高了市区及相邻城市间人口的流通频率及货物的运输效率。与此同时，英格兰的铁路也得到飞速发展，里程数在1914年迅速增加到23000英里，铁路网络遍布于大中小城市之间。（12）
    另一方面，随着城市产业结构的多样化以及金融系统的完善化，相邻城市间经济交往和分工协作的密切程度得到进一步加强。以曼彻斯特为例，它在工业革命时期一跃成为纺织业中心，市内纺好的棉纱被运到周边博尔顿（Bolton）、布莱克本（Blackburn）、奥德海姆（Oldham）等城市染色和织布，再以布料的形式被运回到曼彻斯特包装和销售。（13）从19世纪中叶起，曼彻斯特开始了从城市（city）到大都市（metropolis）的转变，在人口剧增的同时，又发展了石油、化工、机械制造等新兴工业，带动周边城市也相应增加了配套的生产和服务。（14）同样，随着19世纪末期造船工业和渔业技术的进步，原有大型港口城市带动周边城市兴建了更多的港口，并成为后者进行商务贸易活动的中心。（15）
    在上述双重因素的作用下，城市学家林恩·里斯（Lynn Lees）观察到从19世纪后期开始，日趋膨胀的大型工业城市“对周围中小城镇形成吞并之势，后者逐渐消失，从而形成新的（区域性）边界”。1891年时，英格兰已出现了由于经济纽带而形成的六个城市聚集区，其围绕一个或数个中心城市发展而成，这六个区域的人口占全国总人口的40.2％，占全国城市人口总数的54％。（16）被誉为“西方近代建立系统区域规划思想第一人”的帕特里克·格迪斯（Patrick Geddes），在1915年出版的《进化中的城市》中创造出“城市群落”（conurbation，或译为组合城市）一词，用以形容这种特定区域，并将其视作未来规划实践的基础框架和基本单位。（17）
    “城市群落”一经形成，其内部经济交往密切的各城市即对彼此间进行区域合作、增进交流提出了现实要求。为此，英国于1909年颁布了《住房与城市规划诸法》。法案不仅授权各城市政府以“规划方案”的方式，对辖区内的所有土地进行综合规划，还明确规定：若一项规划方案所包含的土地超出某一地方政府所辖的范围，可以由不同的地方政府分别负责规划方案的某一部分，也可以由几个地方政府组成一个联合机构，专门处理这项规划方案。（18）1909年法案的颁布表明，英国中央政府对城市群落内区域合作的要求给予了高度重视，并首次正式将区域规划与城市规划并行确立为各级政府的工作职能，这被视作英国区域规划兴起的肇始。
    概而言之，近代英国区域规划源自于19世纪中叶的城市规划运动，是城市问题发展到高度复杂程度时对后者的一种有益补充。近代英国交通工具的改进和城市经济区域化的发展趋势催生了“城市群落”，进而对区域规划提出诉求。这种诉求并不是偶然现象，而是城市经济在地理分布上的表现，亦是近代英国社会发展在规划领域的必然体现。