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中国古代政治制度从政治体制上可分成“王国”和“帝国”两个时期。夏禹的儿子继承了王位，开始王位继承制，从此中国进入长达一千多年的王国时期。夏、商、周都属于王国时期。商有分封贵族的制度。西周初年，大封同姓和异姓诸侯。这种封建贵族政治基于宗法和血缘关系之上。通过层层的分封，权力分散在各级贵族手中，并且世袭享有这种特权。高级官吏都是世卿世禄，世世代代传下去。秦朝时进入了帝国时期。帝国时期官僚政治制度的发展呈现了这样一些趋势： 一是行政权的扩大和分化，特别是六部的行政权越来越大。例如，唐朝六部没有直接的发令权，到了明清，六部就有了直接发令权。它所管辖的范围也扩大了许多。而宰相的很多权力，下放到行政部门。明太祖所以能够取消宰相，就是因为行政权扩大以后，宰相所要决定的事情跟皇帝所要决定的事情差不多。取消宰相，从政治制度发展上是很自然的。 二是中央决策、立法群体的扩大和决策立法的制度化。汉朝也有廷议，是皇帝临时召集的，人员和时间不固定，决定的事情仅供皇帝参考，不是一个法定程序。唐朝宰相在政事堂议决政事，这是一个法定程序。到了宋朝，宰相以外还有执政，就是副宰相，这个人数比唐朝要多。宋朝是由宰相执政议决大政。到了明朝，实行朝议制度，这是沿政事堂和宰相执政议决朝政的路子走的。参加朝议的人数进一步扩大，是决策中不可缺少的程序。所以说，唐宋以后尽管皇帝的权力好像更加集中，但是由于行政权的扩大，皇帝本身要管的事情其实并没有那么多。在决策中，皇帝虽然是最高负责人，但也都是建立在集体讨论议决的基础上。学界对唐宋以后皇权是加强还是削弱有不同意见。依我看，表面上是加强，实际上是削弱，而且，在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也随之加强。 三是地方政府职能的转变。在中国古代，地方政府的基本职能主要是控制农民和土地，保证国家的税源与兵源；维持社会治安，实现社会保障和生产保障，并且进行教化，以维持社会的稳定与发展。这些职能从秦汉到明清基本没有变化，变化的主要是对农民的政策。西汉初年，农村以小农人口为主，控制和保护小农是地方政府的基本职能，要防止小农分化。唐宋以后，土地集中已经达到相当高的程度，大部分土地都集中在地主手里面。国家一方面要控制小农，同时要协调地主、农民和国家之间关系。另外，在社会职能方面，秦汉以后，地方政府很多事情都要直接管。唐宋以后，很多事情地方政府不直接管了，往往是由政府出面号召而由民间操办。比方赈灾、修水利，有些由官督民办，有些由地方上或者宗族来办。地方政府主要从事各项政务，政府成为纯粹的政务机关。 对于中国古代政治制度可以形成这样几点认识： 其一，政治制度发展变化的主要原因是社会经济的发展。各种事务日益增加，原有的机关已经不能适应这种需要，这时候就需要设立新的机关，这是政治制度变化最根本的原因，有些学者把内廷、外廷，决策、执行这样一些矛盾以及皇帝跟宰相、官僚之间的矛盾，作为古代政治制度发展的主要原因。我不同意这样一些看法。这些政治斗争对政治制度的变化可以起一些推动作用。有些制度迟早是要变，但因为政治斗争需要，可能提前或推迟出台，也就是起一种加速或延缓的作用。而制度的变化是不以人的意志为转移的。当然制度变得好不好，又受到制定制度的人的素质的影响。 其二，政治制度的发展走势是决策行政的合理化、分层决策的发展和行政权的不断扩大。它的目标是要不断扩大政府部门职责的弹性，以提高政府的工作效率，更好地应对日益复杂的社会问题和经济、政治、军事等问题。 其三，制度不是万能的。有些制度颁布以后，由于理念上的不同，素质上的差异，实行的结果也会出现很大的差异。唐太宗就注意到这个问题。他认为，一要破除私心，二要有责任心，要从国家兴亡的高度来看待这个问题。另外，不同的集团，不同利益的代表者，还可能利用原有制度来达到他们自己的目的，像九品中正制、察举、辟举，都有过这种历史遭遇。 其四，政治制度的调整不是一帆风顺的。任何政治体制变化，都会受到旧的体制下既得利益者的反对。各个利益集团有的反对，有的支持。比方说，北魏实行三长制，就是一个鲜明的例证。还有祖宗之法的影响，或者说传统思想的影响，王安石变法的反对者就提出“祖宗之法不可变也”。再者，即使在不存在任何阻力的情况下，也需要有一个认识过程。在这个过程中，人的因素有很大作用。我们今天经常看到，有的制度好，比较切合实际，能够顺利实行，有的则不太好。这决定于制定制度的官员对现实是否有广泛和深刻的了解以及他们的素质。唐朝为什么很多制度比较好，这和唐朝初年官吏的素质有很大关系。 （作者为北京大学历史系教授） (责任编辑：admin) |