殷墟保护与发展要解决体制机制障碍

殷墟位于安阳市区西北角,总面积为29.47平方公里,其中重点保护区面积14.07平方公里;一般保护区面积8.63平方公里;建设控制地带面积6.77平方公里。共涉及殷都区、北关区20个自然村,7786户,23402人。

安阳殷墟具有极高的考古价值。但目前就宏观管理而言,与其他地方区别不大,甚至还处于历史遗留问题的叠加之中。主要表现为:一是考古发掘的分割性。从1929年开启殷墟考古,中研院史语所在殷墟设立工作站,到新中国成立后中国科学院考古所(1978年以后为中国社科院考古所)设立安阳工作站,均由中央考古部门主持重点保护区的考古发掘工作,安阳文物考古部门主要从事非重点保护区的考古工作。二是文物保护的破碎性。殷墟申遗成功后,设置了安阳市殷墟管理处,但只负责管理目前对外开放的殷墟景区,主要是绿化、接待、讲解等业务,没有行政管理职能。市文物局管理文物,市执法大队负责文物安全,当地政府组织村民巡视,条块分割,责权不明。三是保护发展的矛盾性。殷墟的大部分保护区集中在殷都区,共涉及14个村庄,6045户,17987人。小屯、武官村、侯家庄(侯庄)、大司空等重要地点,也在殷都区。殷都区面积只有69.5平方公里,其中殷墟保护区占了近1/3,加上安钢、电厂与南水北调工程等大型企业和大型工程用地,以及建成区和在建项目占地,真正可利用的土地仅剩0.67平方公里。可以说,殷都区发展空间已严重不足,无法在现有考核体系下完成民生和发展的双重重任。

破解安阳殷墟保护与发展的第一个难题,就是要创新管理体制,优化运行机制,扫除体制机制主障碍,而体制机制创新正是殷墟未来发展的不竭动力和生命力所在。

第一,成立“安阳殷墟文化试验区”。以殷都区为依托,将北关区涉及殷墟保护区的9.04平方公里,以及安阳县的曲沟镇扩充进来,形成较为完整的殷墟保护与发展行政区划空间,为殷墟管理的空间性奠定基础。

第二,“试验区”要高规格。从现有体制看,应设为副厅级,或管委会的领导为市委常委,形成一个高规格的领导格局。市直有关部门(如城建、旅游、文物)领导要担任“实验区”副职,中国社科院考古所安阳工作站站长,要兼任“实验区”副职,使之形成惯例,成为中央与地方合作的一种范式。

第三,“试验区”要有专门的考核体系。“试验区”的主要任务是依托世界文化遗产,围绕殷商文明与甲骨文字,进行传承创新,将其打造成全球中华早期文明的体验圣地。因此,要建立一整套专门的考核体系,有别于普通行政区的考核与评价机制,使其具有“试验性”,为文化遗产的保护与发展探寻路径。

第四,“试验区”要建立国家文物补偿机制。国家要依照“主体功能区”的补偿模式,对当地农民为保护殷墟而牺牲的个人利益,要像对“退耕还林”“生态平衡”做出牺牲的农民那样,进行合理补偿。通过建立健全文物补偿机制,使农民的合理诉求得到国家政策的积极回应。国家应首先在殷墟开展文物补偿机制试点工作,探索总结经验,向全国推广。

第五,“试验区”要简政放权。根据殷墟的实际,在认真执行《文物保护法》和《殷墟保护总体规划》(修编)的基础上,由“试验区”制定相关保护与运作方案,提出对有关关键词汇重新解释的建议案,并总体报批后,由“试验区”执行。要简化报批程序,将有关职权下放到省文物行政主管部门,或简化有关报批为报备,并进行适当监管。

第六,“试验区”要积极探索实践。比照西安、洛阳等地模式,形成以文物为主,保护与发展协调并进的运行机制,开辟综合解决发掘、保护、展示、体验、民生、产业等相互融合、协调发展的新路径,积极争取国家、省在金融、土地、财税等方面予以倾斜和支持。

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