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党的十八届四中全会决议要求，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。十八届五中全会决议则对当前各主要领域面对的风险及其防范应对，从多方面、多角度提出了更加明确的要求。近年来，随着我国文博事业发展，文博单位在对内和对外管理工作和购买服务与协作中，需要防范应对的法律风险日益增多。积极开展文博单位法律风险防范有关工作，迫在眉睫。 法律风险（legal risk）有广义和狭义的解释。广义上，凡是“基于法律规定、监管要求或合同约定，由于组织外部环境及其变化，或组织及其利益相关者的作为或不作为，对组织目标产生的影响”，都可以称之为法律风险。狭义上，则仅指组织及其管理人员的作为或不作为不符合法律规定或约定引致法律责任或遭受损失的可能性。法律风险管理是文博单位在风险社会形势下全面风险管理的重要组成部分，贯穿于单位组织决策、执行和管理的全流程和各个环节。风险是客观大量存在的，而各类风险又最终会转化、归结为法律风险，并为行政、民事、刑事法律法规所界定规范。与我国相关主管部门曾提出的企业法律风险管理过程基本一致，较大型事业类文博单位的法律风险管理过程，首先是及时发现法律风险环境信息，然后进入法律风险评估阶段，也即由法律风险的识别、分析、评价三者构成；之后进入法律风险应对阶段（预警及介入有关部门环节），这也是法律风险管理的主要环节；最后一步是监督与检查阶段，这一阶段使得法律风险管理成为一个动态、闭合、不断开展、完善的过程，并随着单位组织的工作发展，周而复始地进行下去。《行政事业单位内部控制规范（试行）》也规定，事业单位要对经济活动的风险进行防范和管控。文博事业发展的新实践，社会转型期各类不确定因素的增加，法律法规的完善细化，使文博单位面临的各类风险，特别是法律风险逐步加大。 首先，从文博单位管理者的职责履行方面看：由于管理者怠于履行职责或履职中存在过失甚至故意渎职，违反《文物保护法》、《博物馆条例》等法律法规后，将被依法追究法律责任。其风险主要包括：责任事故类，如违章或失职行为造成人员踩踏等安全事故；违反消防管理法规造成火灾等严重后果；违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，发生重大人员、财产伤亡等事故；违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故；不服管理、强令施工人员违章冒险作业发生事故。渎职失职类，如签订、履行合同失职被骗；失职造成珍贵文物毁损、流失。经济违法犯罪类，如收受回扣等贿赂行为；串通投标行为；为亲友非法牟利；职务侵占；挪用资金。 文博单位各级管理者应进一步树立以人为本、依法履职意识，将多发法律风险区域中各类风险点，列入法律风险清单，深入调查各类风险成因、充分了解并完善各类管理和应对制度措施；按照《突发事件应对法》和《突发事件应急管理办法》，制定应急预案，对突发事故能做到及时发现、应对得当并立即上报。 其次，从文物保护与人员管理方面看，文博单位的风险存在于各项主要业务环节中，包括：馆藏文物保护环节，如文物库存与出入库环节；文物研究、修复、检测、提用环节；文物外展（包括出境）环节；文物展示环节等。古建保护环节的风险包括，古建筑信息缺失、待察失修；过度或不当使用；因观众触摸、撬取等不当行为及观众拥挤等造成局部破坏，附件丢失；保护措施不到位，如有效的遮盖、隔离，防生物侵蚀和环境污染等。 文博单位的整体安全直接关系到文物和人员安全，对外开放的文博单位会面临更多更复杂的法律风险。一方面要保证观众安全便捷入馆参观及入馆后的人身财产安全；积极配合防范应对暴恐袭击；尽量避免发生观众踩踏、意外摔跌、高空坠落物体伤人等事故。另一方面,要确保开放区域内文物的安全，为此，需要进一步加强客流管理和完善技防措施与文物安全巡查制度；加强宣传教育，引入新技术手段完善导引和提示方式，使广大观众知悉刻画、涂污、损坏文物属于违法行为。 随着社会的发展，文博单位在内部人员管理上也正面临新的法律风险。许多国家全额拨款的文博单位，多数人员属于事业编制，少数岗位和人员实施劳动合同制管理。针对各类人员的不同特点和要求，做好劳务派遣、工资分配、专家馆外受聘等工作的管理。同时，需下力气提高相关人员的法律意识，培养忠诚度。 再次，从知识产权方面看，近年来文博单位的文创产业发展迅猛，与收益相伴的是不可避免的各类法律风险。这类风险主要包括：知识产权管理，如著作权、商标权、名称权；有关连带经营风险以及其他问题，如关于“监制”的法律风险；关于单位管理范围内经营者经营活动的法律风险（有的是财务税务类混合风险）等。 为了规范开展文化文物衍生品开发活动，且限于文博单位实质上的监制能力与技术，对各类专造、督造、监制等要进行严格把关，原则上不宜开展涉及食品、烟酒等的专造、督造、监制项目。经营合作的产品应符合文博单位社会效益第一的宗旨，考虑自身的文化身份，没有相当的学术科研支撑和专项审批，也不应开展特殊类包括化妆、保健医药品等的合作经营项目。在单位内部管理流程上，要进一步重视和做好项目统一管理、统一授权、申报、合同审核、履行监督等各环节工作。 最后，从对外合作方面看，随着文化“走出去”的战略实施，文博单位走出国门的机会日益增加，其中合作合同管理、安全保险、法律适用等问题日渐突出。目前，文博单位在对外合作中都有比较完善的管理规定和制度，但仍有一些可能导致法律风险的问题，比如：法律合法性、真实性审核介入较被动，总体滞后于项目立项论证等前期工作；合同文本管理欠缺，如常见使用合作方提供的合同文本，有的属于行业惯用文本，还有的为“不予更改文本”，存在引发合同纠纷的隐患；合作相对方的选择上，除执行招投标程序的之外，对相对方主体资格、资质、履约能力的审查、调查缺乏相应的制度规范，审查深度不足；合同签订上，存在一些合同先履行后签订，边履行边签订，甚至履行之后补签的情况；合同履行上，存在重大变更追加过多和不申报现象，欠缺对合同的监督管理。此外，与合同有关的证据留存、对外合同公告屏蔽相关信息以及重点敏感合同的保密，也需要特别注意。 现阶段，文博单位应进一步树立全面风险包括法律风险管理意识，建立风险管理与法律风险提示的长效机制；建立健全合同立项论证、合同履行监督制度；加强实施监督检查环节的工作；加强博物馆图书馆等的数字影像资源安全管理与版权管理；实现保险机制在主要环节上的覆盖，降低风险；加强法治和法律风险防范宣传和教育；进一步建立健全反腐倡廉机制，杜绝贪污贿赂等违法犯罪行为；增强履行《保护世界文化与自然遗产公约》的意识；积极参与国家和政府的立法、修法及标准化建设，做好自身建章立制工作；加强敏感类文化资源安全与保密工作等。 总之，在新时期和新形势下，全面深入开展法律风险防范工作，必将为我国文博事业的发展开创新局面、谱写新篇章。 (责任编辑：admin) |