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近代英国区域规划的成效与局限 区域规划是近代英国城市经济区域化的产物，它不仅在范围上越出了城市规划中单座城市的界限，而且有别于“视规划为技术性工程或建筑设计的(城市规划)时代”特征，应被放在社会经济变革的大环境中进行考虑。(37)它有力地促进了近代英国区域经济的良性发展，这主要体现在区域内部和国家两个层面。 一方面，区内规划促进了不同城市间的交往，并通过中心城市的辐射作用带来区域整体经济的繁荣发展。在西莱丁地区，哈利法克斯(Halifax)、布莱德福德(Bradford)之间在1901年、布莱德福德和利兹之间在1909年分别建成了有轨车道。由于各地的轨道规格不尽相同，“车同轨”就成为区域规划的重要内容。哈利法克斯的轨道是3英尺6英寸，布莱德福德是4英尺，利兹则是4英尺8英寸。当利兹和布莱德福德间开通有轨电车时，列车上安装了花键轴(splined axles)及滑动车轮，可以在不同宽度的轨道上畅行。(38) 作为区内规划，近代英国的区域规划活动是以提升城市群落内中心大城市的核心竞争力为首要目标，周边中小城市的规划活动都是为了协调和配合实现这一目标。(39)英国近代城市群落的形成是以宏观条件各异的工业城市为基础，区内的经济活动决定于中心城市对其资源优势和产业类型的自我定位。由此一来，区域规划实践多由中心工业城市发起、规划机构的成员多数出自中心城市，而区域规划的活动也必然以服务于中心城市为主。“唐开斯特区域规划”即以煤矿业城市唐开斯特为中心，方案特别提到要在区域内修建连接唐开斯特市和古尔港(Goole)的运河航线以及通往设菲尔德等冶铁城市的铁路干线，从而更加便捷地运销煤炭。除此之外，区内规划还在缓解大城市人口和经济压力方面发挥着重要作用，应运而生的“卫星城市”(satellite cities)(40)就成为一种有效的规划手段。通过区内规划，中心城市和卫星城市的住房经济要素得到统筹配置，以解决前者住房不足、以及工业聚集等问题。是曼彻斯特1927年在其郊区兴建的维森沙维(Wythenshawe)“卫星城市”付诸实践的起点。曼彻斯特市议会设计了区内总体规划，将曼彻斯特市的部分住房、商业和工业合理安置到维森沙维。维森沙维建成后，曼彻斯特的平均建筑密度大幅降低，尤其是工业建筑得以转移和分散，交通拥挤得到缓解，市民生活条件大为改善。(41)可以说，区内规划的本质是服务于大城市的重点发展，并利用其辐射功能，推动群落中其他城市的发展。这无疑会促进区域整体的经济发展，提升区域内居民的生活质量。 作为区域层面的规划机构，各联合规划委员会通过调查研究，搜集了本地区自然、社会及经济资源等方面的信息资料，在全面评价和分析的基础上，积极拟定了符合区域总体利益的规划方案。唐开斯特、东肯特、东萨福克和牛津郡的各区域委员会，都曾积极邀请阿伯克隆比协助其设计规划方案。作为占地面积最大、辖区人口最多的区域，曼彻斯特区域委员会的行动非常有代表性：委员会组织对整个地区的地形、降水、历史遗迹、工业分布、排水、供水、煤气、供电等基本情况进行了详细调查和分析，从而设计出公路、铁路、运河、排水等专项区域规划方案(图)。1926年，委员会将其工作成果汇集成《区域方案报告》予以出版，《曼彻斯特卫报》发表评论道：“这份报告对整个地区进行了极其详尽、几无遗漏的调查，任何人如果对这一地区的历史、现状和未来感兴趣的话，这将是他们的首要读物。”(42) 另一方面，国家层面的区际规划可以有效平衡国内各区域的经济要素，促进宏观经济的良性发展。1934年《特别地区开发和改善法案》公布后，英国政府出台了一系列政策以激励和帮助特别地区，包括贷款给私人企业，设立非盈利的工商业区提供工业厂房，对新工厂减免租金和收入税。这些政策在调整工业布局、加快劳动力流动方面起到了积极作用。1938年新建工厂中，有17％位于这些特别地区。(43)英格兰特别地区专员马尔科姆·斯图尔特爵士(Sir Malcolm Stewart)于1936年在南威尔士的庞蒂普里德(Pontypridd)建立特雷森林贸易区(Treforest Trading Estate)，1939年在英格兰的泰恩赛德(Tyneside)建立蒂姆山谷贸易区(Team Valley Trading Estate)，以吸引企业到当地投资。(44)以经济最为发达的英格兰东南部和位于特别地区的英格兰东北部为例，1932年两地的失业率分别为12.0％和29.8％(相差17.8％)，而1936年时的数据分别为5.0％和17.5％(相差12.5％)。可见，随着区际规划的推进，各地区间的经济差异得以减小，整体提升国家经济。 不过，尽管近代区域规划的兴起在推动英国城市化进程和区域经济方面起到重要作用，但其在发展过程中由于各种主客观因素的制约，也存在一定的局限性，其中最大的问题存在于区域规划机构方面。二战前，英国的区域规划实践，除了具体的公共设施和交通改造工程，没有一项综合性的区域规划方案真正付诸实施(45)。这固然要归因于两战之间各级政府多忙于恢复秩序以及30年代世界范围内经济萧条的影响，但更主要在于相关法案并没有赋予区域规划机构实施方案的强制权力。1932年，英国颁布了二战前最后一部《城乡规划法案》，规定联合委员会的行动仍需要地方政府的授权且不能影响后者的法定职权，前者制定的区域规划方案也不能与各城市分别制定的规划方案内容抵触。(46)根据该法案的限定，无论是城市规划还是区内规划，其真正的权力机构都是各地方政府。在没有高级行政机构进行管制和统筹的情况下，在区域整体利益与各城市利益不能完全一致时，地方政府对区域规划普遍持有不完全信任的态度，大多未给予区域规划机构除建议以外的其他权力。这种情形在很多区域规划机构的名称中可见端倪，譬如“曼彻斯特区域联合规划建议委员会”以及由伯明翰发起组织的“米德兰联合城市规划建议委员会”(The Midlands Joint Town Planning Advisory Council)。后者的职权仅包括：对区域内城市规划方案的推广、协调和合作提出建议；准备必要的区域规划方案；对区域的未来发展提出建议；就区域事务向中央相关政府部门提出建议。(47)因此，英国区域规划在二战前存在这样一种矛盾现象：具有区域战略眼光的联合委员会没有处理区域问题的权力，有规划权力的地方政府却又不同意一种强有力的区域战略。(48)总之，区域层面规划机构强制力的缺乏在很大程度上限制了区内规划在实践中的作用，这一问题的解决还有待于二战后英国规划制度和行政区划的进一步改革。(49) 综上所述，近代英国区域规划于19世纪下半叶发轫于治理物质环境的城市规划运动，是对后者在更大地域范围内施展的有益补充，也是城市问题和区域经济发展到高度复杂程度的产物。随着“城市群落”的形成，区域规划作为群落内部城市加强合作、优化地域经济空间结构的有效手段得以兴起，成为与城市规划并重的政府职能。一战后经济形势的变化，进一步带来了英国区内规划向区际规划的转型。区域规划机构独立性与合法性的增强以及中央城乡规划部的成立，为英国二战后正式设立区域层面负责规划的行政机构提供了条件，同时推动区域规划成为国家宏观经济政策的重要组成部分。 (责任编辑：admin) |