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三、长期影响之一：美国税收体制的结构性调整 第一，强化了州政府对财产税的宏观调控能力。 第13条修正案一方面使州政府有权对财产税税率和评估值增长比例封顶，另一方面，它使地方政府征缴新税更加困难，因为必须有三分之二多数票的同意。这样一来，财产税的评估、征缴、分配由地方政府执行，但规则和税率等却要由州政府来掌控，权力从地方政府转到州政府，州政府成为决定谁获得这些财产税、怎样获得的最后“仲裁方”。在这个意义上，“第13条宪法修正案使财产税从地方税变成了州税”。(23)此言未必准确，但却形象地反映了税收体制的变化。第13条修正案之前，地方政府可以根据当地的项目和服务决定财产税税率，第13条修正案把这个权力转移到州政府，地方政府权力受到限制。各州的做法基本大同小异。2011年，加州州长杰里·布朗(Jerry Brown)评论说，“问题不在于第13条修正案本身，问题是州立法部门在该修正案通过之后的所作所为和发生了什么，因为州立法机构削弱了地方政府的权力”。(24)此言切中肯綮。当然，财产税的宏观控制权统筹于州政府，势必影响地方政府的积极性和主动性，但州权的介入，对于遏制美国地方政府过于零碎化的局面，也未必不是一个积极的举措。(25) 第二，开启了美国选民限制地方政府收入的新时代。 财产税直接关乎普遍选民的切身利益，因此自然会引起选民的普遍关注。但在第13条修正案通过之前，选民的意见乃至抗议都是间接影响政府决策，现在，选民开始通过立法左右税收的走向。第13条修正案不仅规定了财产税的税率和评估值浮动的限度，甚至防患于未然，规定“没有本地区居民2/3多数票的同意，州或地方政府不得开征任何新的地方性税收”，把地方政府的税收决定权交给选民。这条修正案通过后，地方政府税收骤减，低税思想也一度成为加州的主流思潮。在财政压力之下，加州很多地方政府相继提高与房地产直接相关的评估费和相关服务收费，但很快遭到选民的质疑，选民再度联合起来，以全民公投形式，于1996年11月5日通过218号修正案，否决了这种做法。(26)在维护财产权、限制地方政府财政收入方面，选民又一次掌握了主动权。霍华德·贾维斯纳税人协会对此修正案的通过大为赞赏，宣称是选民即业主的胜利，它有效地修补了加州宪法第13条修正案的漏洞，尤其是限制了地方政府通过评估转嫁财产税的损失、规避第13条修正案的能力。(27)所以，从第13条修正案到第218号修正案，选民影响地方政府税收的权力得到空前的强化，与此同时，选民的切身利益得到有效的保护。 第三，此后，州和地方财税来源出现新的变化。 1.州政府开始选择所得税和销售税作为主要税源，而把财产税完全交由地方政府征收，财产税在州税收中所占比例急剧下降，到今天，只是微不足道的1%多一点，而且，主要是对跨州和跨市县的不动产(如电力通信设施、铁路交通设施等)征收的财产税，与地方政府征收对象有所区别。再者，州所收取的少量财产税，绝大多数也是由地方政府一并收取。这样一来，财产税基本上成为纯粹的地方性税收。 2.财产税的总量持续增长。虽然70年代抗税风潮后对财产税的限制越来越多，财产税税率呈下降趋势，但由于房地产价值的增长，财产税收入总额一直保持稳定增长。据统计，从1953-2002年，州和地方财产税收总值从90亿美元增加到3000亿美元，人均从80.85美元增加到991.79美元，排除物价上涨等因素，仍显示出十分明显的增长走势。 3.财产税仍是地方财政收入中占据首位的税种。尽管财产税收总量在增长，但其在地方政府税收中占的比重从1972年的63.5%降到2002年的43.6%。与此同时，联邦和州政府资助的比重在增加。据2009年美国人口统计总署的统计，美国地方政府财税总收入为8765亿美元，其中财产税额为4112亿美元，占46.9%，联邦和州政府各类资助却高达5315亿美元。(28)州政府为地方政府提供资助有多种方式，其中主要的是打包性补助款，包括一些州指令性项目，州政府出资，由地方政府管理。这样，地方政府更加依赖州的经费支持，它和上述的财产税宏观控制权力转移一起，促成州对地方的权力的上升。与此同时，地方政府也设法扩展其他财源，并尽可能提高它们能掌控的财源如企业税、评估收费、管理收费、处罚款和一般服务收费等。企业税一般都是市政公用设施如水、电、天然气、废物处理和公共服务之类，这些税从1978年到1995年增加了400%。城市还设法提高其他收费标准，例如商务许可收费、特许权收费、不动产交易税和住宿收费，这些收入在1975-1995年间上涨了454%。(29)这些做法在大城市中比较普遍，但在中小城市，仍主要依赖单一的财产税。 4.在财产税中，居住类房地产占的比例越来越大。这是对政府的建筑物、宗教慈善机构拥有的不动产以及诸多非营利机构的不动产和宅基地等实施某些减免税政策的结果，同时也与美国经济结构转型有关。80年代，美国经济从以制造业为主向服务业转移，在服务业内，很多非盈利性质的组织如高校、医院取代制造业工厂成为经济支柱。医院和高校本身都享受减免税收待遇，这无形中加重了很多城市的负担。尽管有些城市鼓励大型非营利机构自愿捐赠以弥补财产税亏欠，但许多大城市还是面临很大部分免税造成的收入减少。此外，为刺激经济发展而促成的某些商业设施的免税等，也导致财产税越来越多地集中在居住类房地产，住房的所有者即纳税人的最终负担加重了。 (责任编辑：admin) |