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四、从民间到官方：自下而上的解决道路 通过土地信托来创设公用的私人地产，率先在地方上由民众们试行成功，并加以推广。这些尝试，不仅扭转了私有制国家对公用需求的敌视态度，而且自身就提供了成功解决公私冲突的范例，直接推动了相关法律的完善。其中，道路信托化起步最早，情况也最为复杂。道路信托化源于17世纪的收费公路信托，远在公私冲突激化之前，就已经开始。但是，它最初并非是缓和公私冲突的灭火器，反而是加剧冲突的催化剂。 道路信托大规模出现，源自道路养护的需要。在1555年，英国法律就规定了各个教区有维护辖区内道路的义务。但是，随着交通运输量增大，各教区无力负担，道路损坏对地方交通的影响也日趋严重。因而，筹措道路维护经费就成了17世纪收费公路信托在地方上出现的最初原因。在收费公路信托中，一些当地人联合向国家申请，共同作为受托人托管一段道路，其中包括地方要人、议员、立法推动者、地主、治安法官等。当申请成功后，他们就会在路上设卡收费，并将收益用于道路的养护以及聘请相关的管理人员等。(28) 收费公路信托圈地收钱的行为，让其的早期发展困难重重。从短期上看，这与关闭道路一样，同样妨碍人们的日常出行。1717年的一份请愿书中宣称，收费公路信托大大加重了当地人的生活负担，而且领主为了圈路收钱，故意放任道路年久失修。而1721年的另一份请愿书中则声称，当地圈起来的20英里的信托道路中，只有5英里是需要修的。(29)因而，在1663年第一个收费公路信托被批准之后，三十年后才批下来第二个。之后随着交通压力进一步增大，收费信托在18世纪取得了越来越快的发展。最初的托管道路，还只是大都市周围以及伦敦市内的主干道这些交通压力最大、维修成本最高的道路；到了1750年，连接伦敦和各郡首府之间的主要道路，以及各郡内部大量的道路也实现了信托化；而到1770年代中期，一个相互连接错综复杂的信托道路网络已经在全国范围内形成。之后随着工业化进程的推进，道路信托更是迎来一个爆发式的增长阶段，到19世纪30年代，超过一千个收费公路信托覆盖了总长度超过两万英里的主要公路。(30) 在随后的发展过程中，收费公路信托因收益下降而走向衰落，并于19世纪后期被政府仍以信托的方式全盘接收。根据1888年的《地方政府法案》，各地郡议会与自治市议会以法人的身份，作为新的受托人，各自接手辖区内的信托道路。出于道路维护的初衷，在路权斗争激烈的19世纪，道路信托的发展并没有直接牵扯到公私冲突当中，但却也因此最早、最顺理成章地被国家所接受，成为政府法人私有、而对公众开放使用的一类地产。公用道路在法律上清晰的定位，使得路权冲突在20世纪不再是公私冲突的一个主要方面。因为之后具体的路权冲突中，只要通过法律诉讼，道路用地就会有一个明确的归属。 收费公路信托的出现，是因为地方群众很早就有建立信托的动机。但是，19世纪致力于道路通行、土地进入及景区保护的团体或个人却并非如此，他们的斗争目标，主要是避免公用地的消失或恢复原有公用地。在具体的冲突中，其斗争颇有成果。比如在1879年的瑟米尔湖事件后，1883年又有开发商打算修一条铁路通往伊纳达尔湖的源头。这一计划从一开始就受到各界的联合抵制，提案人最后被迫撤回方案，而当地名人发起组建的湖区保护协会，在这个过程中应运而生。(31)但谋求国家立法支持的尝试，在20世纪以前却是屡屡受挫。在19世纪不乏要求通行权、进入权，保护公用地景区的呼声，也时有相关法案提交议会，但收效甚微。1882年《古代遗迹保护法》勉强获得通过，最初涉及到的地产只有68处，其中还是以史前遗迹为主。但即便如此，该法案在当年仍然因挑战私有制而饱受抨击。(32) 既然国家靠不住，为什么民间机构不能把土地圈下来，自己长期对其进行保护或对公众开放呢?到19世纪末，正是这个思路在英国民间催生了托管组织，使得公私冲突的发展，向前迈出了非常关键的一步。以建立最早也最为成功的国民托管组织为例，它本质上是一个非盈利性的公司，在1895年，协会条例经商业部批准后依公司法注册成立，其创立初衷，就是保护美丽的历史遗迹不要被维多利亚时代的工业化浪潮吞没。(33)公司成立后，致力于接手各地的名胜古迹，通过购买或接受捐赠的方式，公司法人作为受托人开始为公众持有土地。比如国民托管组织名下的第一块地产，是1895年初私人捐赠的一处威尔士海滨的海崖崖顶；而1901年当德温特湖附近的108亩土地被出售时，国民托管组织发起募捐，很快筹措到了7000英镑买下了这片土地，并于转年向公众开放。(34)国民托管组织的发展壮大很快得到了国家的响应：在1907年，议会立法允许它为了国家的利益永久持有财产，其名下财产未经慈善委员会批准不得买卖抵押。而在1946年，法律进一步规定，如果政府打算强制买卖其名下地产，托管组织享有更高上诉权以对抗政府。(35)国民托管组织的出现与发展，标志着人们利用土地信托的技术手段，成功的在私有制下创造出了地产私有与公用合法并存的先例。随着国民托管组织得到了国家的承认、规范和保护，托管的地产在20世纪大量涌现，并在许多方面发挥着重要作用。而国民托管组织本身，自成立至今，也已成为欧洲最大的非盈利机构，名下的地产超过24.7万公顷。 英国国民托管组织的成功，重要性不仅体现在它是一个调和公私冲突的成功技术先例，还在于它开始扭转了国家对公私冲突方面传统上保守的主流态度，尤其是对“托管组织产业的不可剥夺性(也被筹划为：对财产关系的维护)；对于‘自然之美’和‘历史遗迹’这些由历史限定的范畴的辉煌运用，证明私有财产是符合全国公众利益的。”(36)这种态度的转变，使得政府从20世纪中叶开始，在协调公私矛盾的过程中越发积极主动。从1951到1957年，有10座国家公园的建立，其意义非凡——因为这些国家公园完全是由个人地产和托管组织法人名下的私人地产所组成。而且，国家公园的利用率在快速增长，它进一步推动了进入权运动，并不断取得突破性进展。随着《进入权法案》的不断翻新，拓展了公众可以进入的领域，上世纪60年代末，更有大量乡村公园、水上休闲娱乐设施以及野营地在各地建立起来，这些休闲之地的出现，分担了国家公园的压力，不断满足日益增长的公共需求。在1984年，英国政府甚至宣布，凡被评定可以作为景区的私人地产，可以通过向公众开放来换取遗产税的减免。(37)自下而上的道路，终于得到英国政府的认可。 时至今日，英国的公私冲突，还远没有结束，具体地产上的冲突，仍在各地时有发生。但是，随着信托制在19、20世纪被成功的引入公私冲突的各个方面中，私地公用的范例被推广开来，这一冲突最困难的时期，已经过去了。尽管土地公用在英国议会中仍面临不小的阻力，但已经有了公私共存的合法方式，以及可以解决公私冲突的合法程序，使该类问题可在法律允许的框架内，通过谈判、协商、诉讼得到妥善解决。因而，在具体冲突中引发纠纷的地产，都可以通过不断发展完善的程序，获得清晰的归属。 (责任编辑：admin) |