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预算知识引介：学理性与操作性兼容 庚子以后，清政府启动实施了新政改革，新政的内容涉及政治、经济、军事、教育等方方面面，范围非常之广，远非短命的戊戌变法可比拟。清政府最高统治者希望一改过去几十年只是学了些语言文字、机械制造等“西艺之皮毛”，没有学到其“富强之始基”的弊病，试图在不危及封建统治、确保皇位永固的前提下通过一定程度的制度性变革找到自强之制。此际的清廷饱受丧权辱国之凌，已难再以天朝上国自居，从政府开明官员到民间精英人士均转而开始探求西方国家富强的制度根源。于是，包括财政预算制度在内的西方政教制度陆续被大规模地译介到国内。据刘增合教授统计，1902年国内市场上译介西方政教的主要书籍中，涉及西方财政预算制度内容的就有30多部(刘增合《西方预算制度与清季财政改制》，《历史研究》2009年第2期)。不可忽视的是，教育制度改革作为新政的重要内容之一，对于知识传播体系的转向也起到了一定的导引作用。1901年至1905年间，清政府先后推出了重开经济特科，废八股，改试策论，兴学堂，颁布“奏定学堂章程”，废科举等一系列教育新政，西方新式理财制度的知识也逐步进入读书阶层的视野。 1906年9月1日，清政府正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。当年11月，清政府发布厘定中央新官制的上谕，将户部改为度支部，并入财政处、税务处，由皇室宗亲溥颋任首任尚书。不过溥颋很快就被调任农工商部尚书，度支部尚书职缺由上年刚刚出洋考察归国的五大臣之一载泽递补。在英国考察期间，载泽曾听过伦敦政治经济学院教员埃喜来(Percy W.L.Ashley)关于英国宪法纲要的讲解，其中就涉及财政预算制度。由是，发源于英国的现代 财政预算制度的政治改革价值逐渐为国内统治阶层及社会精英人士所认知，其制度背景和知识体系在国内各界的传播也更趋于活跃。同年，《东方杂志》第3卷第13期就刊载了一篇题为《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》的文章，深入介绍了西方的预算制度，既有理论深度又有实践价值。该文指出：“所谓预算者，国家预定收入、支出之大计划也。盖国用之收入，收入之于民也。收入自民，故不能不求民之允诺，欲民允诺，不能不示以信用。预算者，示民以信用之契据也。国用之支出亦为民也，支出为民，故不得不邀民之许可，欲民许可，不得不受其监督。预算者，授民之监督之凭证也。”(与此篇文章相类似的，还有1907年4月27日《时报》发表的《论国民当知预算之理由及其根据》，也对预算的本质、作用和必要性做了学理阐释，文章也指出“凡立宪国家制定后，收入支出皆不得越其范围，是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之，而议会拘束之也”。) 在界定了预算的定义和本质之后，该文又对如何划定预算权限进行了阐释：“预算案编成之权限其要点在发案权与定议权之分。发案权在于政府，定议权属于议会。政府对于预算费常有要求增加岁入之意，议会对于预算费用常有要求核减岁出之心。”此句解释已得今日众多现代国家预算法之要旨，即要将政府的预算权力关进制度的笼子，体现预算权力分离制衡的原则。对于在当时议会未立的前提下如何实行预算，文章也给出了过渡性制度安排作为建议：“不知预算之发案权既操自政府，则凡所有收入支出各款、经常特别各项必须报告全国，自不致有出纳极滥之弊。即使编成预算案，我国民有不能承认者，议会虽未成立，而既有议会权之性质，则监督财政为应尽之义务，我国民自可公举代表，向政府要求增损，初不必俟宪法颁布，而始行预算法也。” 对于西方财政预算制度的引介，不仅见诸知识界人士在报刊上的吁求、阐释和辩论，在清廷高官及沿海省份官员的奏折中也可找到一些深入介绍的文本。1907年12月22日，福建道监察御史赵秉麟上奏《整理财政必先制定预算决算表以资考核折》称：“考泰西列邦所以国人咸知国用者，在有预算以为会计之初，有决算以为会计之终，承诺之任，监财之权，悉议会担之。故英国每年出入预算案，由国会议决。《大宪章》第十二条，国内收补助费，必由国会议决，后世守之愈益发达……盖东西各国之财务、行政，必许国民以两种监察：一、期前监察，承诺此年度之预算是也，一、期后监察，审查经过年度之决算是也。故国［民］知租税为己用，皆乐尽义务;官吏知国用有纠察，皆不敢侵蚀。所谓君臣共治也。”(故宫博物院明清档案部编《御史赵秉麟奏整理财政必先制定预算决算表以资考核折》，载《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第1016-1018页)赵秉麟在奏折中还借用日本的财政变革试图说明预算决算制度的有效性和必要性，他说：“臣阅日本财政历史，明治六年以前，散漫无纪，无异我国。自井上馨极言其弊，明治纳之，明昭公布预算，竭计士二年之力，至明治八年，始经制定列表，此实日本财政统一之权兴也。”这段话说得很有技巧，以财政统一、财权集中为旨归，希图以日本的示范效应来推动预算制度的实行。 实际上，与近代经济科学的整体传播趋势一样，西方近代财政预算知识体系大规模传入中国也非直线式移植，而主要是先取径日本。尤其是1905年日本取得日俄战争胜利之后，这一趋势更加明显。据统计，当时来自日本或者以日本财政为背景的财政学论著和译作，在国人发表的具有近代财政科学意味的著作、译作和文章中占据了压倒性优势。这方面的著作包括：《财政学》(1905年，冈实著，叶开琼、何福麟编辑)、《财政学》(1907年，松崎藏之助、神户正雄著，黄可权编译)、《比较财政学》(1909年，小林丑三郎著，张锡之等译)、《比较财政学》(1910年，小林丑三郎著，中国经世学社译)、《日本 财政考略》(1910年，林志道)、《最近预算决算论》(1911年，工藤重义著，易应湘译)、《日本财务行政述要》(1911年，何煜辑)等等「参考谈敏《回溯历史———马克思主义经济学说在中国的传播前史》(上)，上海财经大学出版社2008年版第646-647页;《回溯历史———马克思主义经济学说在中国的传播前史》(下)，上海财经大学出版社2008年版第796-797页]。与此同时，很多出洋考察的大臣回国后也纷纷以日本为例引介具体的预算做法，如《日本岁计预算制度考提要》(1907年)、《日本丙午预算提要》(1907年)、《日本宪法说明书·预算》(1907年)、《前考察日本宪政大臣李家驹奏考察日本财政编译成书缮册呈览折》(1909年)等等(参考刘增合《知识移植：清季预算知识体系的接引》，《社会科学研究》2009年第1期)。可见，无论是学理性知识还是操作性知识，日本在西方预算知识体系进入中国的传播过程中都发挥了中转站的作用，在推动中国财政思想学说的近代化转型方面承担了重要角色。 (责任编辑：admin) |