陈叶兰

【内容摘要】中国环境行政管理在农村非常薄弱，民族自治机关在农村的环境行政管理更是几近缺失，导致民族地区农村环境处于无人监管的境况。民族自治机关在农村环境行政管理失灵的表现：一是民族自治机关环境行政管理体制不完善，难以适应农村环境保护监管的需要；二是民族自治机关环保行政决策机制不科学，缺乏环境与发展兼顾的综合决策机制；三是民族自治机关环保行政执法理念落后，手段单一，效率低下；四是民族自治政府权力介入时的各种扭曲现象，影响了行政执法效果；五是中央政府设立的环境管理制度在民族地区农村很难得到完全的落实；六是对民族地区农民环境权益配置不公，导致引导性环境政策在农村失去市场。

【关键词】民族自治机关；农村；环境行政管理；失灵

【作者简介】陈叶兰，湖南农业大学人文学院副教授，武汉大学环境法研究所博士，从事环境资源法学理论及实践研究。

    行政干预手段，一直是中国环境管理的主要手段。可由于种种原因，行政干预手段在农村环境管理中却难以凑效，导致农村环境无人监管，恶化趋势严峻。民族自治地区由于受观念、制度、经济基础、执法环境等诸多因素的影响，在农村的环境行政管理方面，有很多值得探讨的问题。
    一、民族自治机关环境行政管理体制不完善，难以适应农村环境保护监管的需要

        环境管理体制是环境保护机构设置、领导隶属关系和环境管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。完善的环境管理体制，是国家环境战略方针、政策、制度得以贯彻执行的保障。[1]
    中国现行的环境管理体制是按照辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的管理体制。国务院设立了环境保护部，各级地方政府都设立了环境专门机构，工业集中的乡（镇）也大都设立了专门机构或者由有关部门监管，甚至较大的工矿企业也设有环保科（室）与环保专职人员。但是，绝大多数乡（镇）没有设立环境保护机构，环境监测和环境监理工作基本处于空白状态。为数不多的乡（镇）环保监督部门，也由于没有足够的人员和经费支付众多行政管理成本，环保职能基本没有履行。农村地域广阔，环境问题具有小、多、杂等特点，乡（镇）环保部门人力、物力、财力都很缺乏，难以胜任广阔农村面临环境污染防治的重任。如有条件，在村一级建立环境保护管理机构，在村民小组设立环保联络员能起到更好的效果，而中国农村离这一目标还相距甚远。
    中国的环境管理一直按照行政区划进行，对于跨行政区和流域的生态保护和污染控制缺乏管理机制和控制措施。在局部利益的驱动下，各区域和流域发展相互脱节，使民族地区之间、民族地区与其他地区之间的协调都相当困难。由于资源的多头管理，在相同地区同时存在多种规划，如土地规划、农业规划、林业规划、水利规划、生态功能区划等等，但没有统一的综合生态环境规划。区域和流域管理体制的缺陷，使得农村环境管理矛盾重重。
    二、民族自治机关环保行政决策机制不科学，缺乏环境与发展兼顾的综合决策机制

        民族地区由于经济基础比较薄弱，脱贫致富的压力还很大，所以，在发展与环境保护之间，政府总是对发展格外偏好，因为庞大的政府队伍与公共部门需要解决开支与生存问题，要通过发展生产解决当地的下岗就业问题，缓解社会压力，以经济发展水平为主要标准的政绩考评制度更促使各级政府急迫追求经济效益。如此一来，民族自治机关在决策的时候，自然更多考虑发展利益，而较少关注环境保护，尤其在两者相冲突的时候，最后往往是发展优先。
    由于地方保护主义，当地方私益与全社会公益相矛盾的时候，地方政府为了自己的利益，他们不惜损害环境公益，这种行为可能发生在各级政府的身上，只要他们不考虑全球范围内的人类整体利益，他们那里的环境私益就永远不等于环境公益。在此前提下，地方政府在决策时可能就会无视自己地域内的污染现象，纵容或支持他们耗用当地资源，向更大的公共场所或其他地区排污，而不顾由此造成的更大范围内的环境与资源损害。也就是说，这个时候的地方政府已经代表农村成为博弈的一方而存在了。比如，在云南省红豆杉森林遭受灭顶之灾时，一个本该有保护红豆衫责任的政府部门为了地方经济利益居然承担起了收购树皮的业务。
    市场信息不对称是造成“市场失灵”的一个因素。然而，以科层形式组织起来的政府也难以掌握充分的信息，政府掌握的信息不足，使政府很难做出正确决策，更危险的是，政府干预过程中往往会出现信息扭曲，每一级政府都是进行理性选择的，他们会对信息进行搜集、加工、处理、筛选，下级政府对上级政府往往采取报喜不报忧，或者是扩大成绩而隐瞒问题，使信息失真，并导致决策失误。即使政府象一个超人拥有充分的信息，通过政治过程来在不同的方案中作选择仍然会很困难。政府的决策会影响到许多人，但真正参与决策的只是少数人，不管选举人怎样产生，他们在决策时都会不自觉地倾向自己所代表的阶层或集团的偏好与利益，即政治家和政府官员很难真正维护“最大多数人的最大福利”。即使选举人有代表各阶层人民的利益的愿望，但由于政府不存在可以准确及时反映公众对公共物品偏好的有效机制，使得民选政府的决策是否符合大多数人的利益是值得怀疑的。[2]尤其在偏远的民族自治地区的农村，能代表农民心声的决策者少之又少，农民的环境权益自然在决策的时候是最容易被忽略的。
    三、民族自治机关环保行政执法理念落后，手段单一，效率低下
    
    现阶段中国环境管理模式仍然是以“行政命令、末端治理，浓度控制、点源控制”为主，综合运用行政、法律、经济、科技与教育手段的环境管理制度仍然未建立起来。污染防治领域的立法原则和制度均是建立在行政管制的基础上，有限的经济手段也是依靠行政强制实现，归根到底还是行政手段。农业自然资源的保护也是以行政管制为主体，没有引入市场机制确定资源的分配，不适应现代社会主义市场经济体制的需求。这种过于依赖行政强制的单一的执法体制，在城市中针对生产组织化程度较强，生活有序化的领域排污主体比较集中，能起到不错的作用。而在农村环境保护中，由于农村生产、生活、居住是以一家一户一院的形式为主，造成生产生活的家庭化、个人化和无序化，对于农村大量发生、分散度又很大的环境污染和破坏行为，行政监管需耗费巨大人力物力，而效率却很低下，所能起到的作用、力度和效果是很有限的。
    重末端治理，轻源头防治的污染控制模式也不利于农村环境问题的解决。与城市工业点源污染相比，农村的面源污染治理难度更大。一旦形成一定程度的污染局势，就很难在短期内依靠人力技术从根本上治理，如农村的土壤污染和水污染，都已经相当严重。因此，农村污染必须从源头防止。而在农村的家庭联产承包责任制下，由于环境立法缺位，村集体经济及行政权的弱化，单个家庭及个体行为的极大自由化，使已经成为“公共事务”的环境污染和生态破坏的治理既缺乏强制性机制，又缺乏激励性机制，所以，只有将农村污染向源头控制模式转化，才能真正缓解农村环境劣化之势。
    四、民族自治机关权力介入时的各种扭曲现象，影响了行政执法效果
    
    “环保靠政府”。政府的确需要在环境保护中承担自己的责任，但是所有环境保护责任由政府包办并不是一个明智的选择，因为我们还有一句话叫“政府靠公众”。由于政府的包办，民众普遍对政府有过多的依赖，从而不断降低了社区成员的自我治理能力，使政府的包办管理越来越吃力，效果还不理想。
    另外，政府的包办还会出现透过环境管理的权力压迫，从而影响被压迫人的环保积极性。比如什么是一个良好的环境？什么是不合格的环境？其标准完全由一个上级部门来制定，而不是生活群体自身来确定，环境不再代表生存于该环境中的人的利益，而是旁观者的利益，是上级权力者的利益。[3]这样的环境治理实际已经成为政府官员贴金的一种手段，民众自然很难主动配合和积极参与，没有民众的配合，行政执法耗费大量人力物力依然效率低下。
    民族自治机关权力介入时经常出现的的寻租活动亦危害严重。寻租活动是与寻利活动相对应的一个概念。寻利活动是指那些以追逐私利为目的的但客观上有益于社会福利增进的生产性活动。而寻租活动是指那种维护既得经济利益或对既得利益进行再分配的非生产性活动。[2]寻租活动会造成经济资源配置的扭曲，阻止更有效的生产方式的实施；寻租活动还浪费社会经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在行贿、走后门等寻租活动上；寻租活动导致行政官员的腐化堕落。所以，有人把市场机制比作“看不见的手”，把政府干预比作“看得见的手”，而把寻租活动比作“看不见的脚”，一旦“看得见的手”被“看不见的脚”踩住，就会出现“政府失灵”。在农村环境管理中，由于缺乏有效的监督，寻租活动的施展空间更大，危害也更大。
    寻租活动和腐败现象频发，一个很重要的原因是民族地区农村行政执法活动缺乏约束与监督。目前中国农村尚未建立农村环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度，未将相关工作开展状况作为考核村长、镇长和环保机关政绩的一个重要组成部分，也没有建立相配套的激励机制和追究机制。[4]
    环境信息公布制度在农村亦没有得到真正的落实。外部监督不够，群众监督渠道不通，群众监督的风险和成本太大，导致监督不力。
    五、中央政府设立的环境管理制度在民族地区农村很难得到完全的落实
    
    对待环境问题上，地方政府和中央政府的行为存在明显差异。中央政府对环保是非常重视的。自1973年以来，中央政府已经制定了一系列关于环保的政策法规，并将保护环境上升到了作为基本国策的战略高度。因为站在中央政府的角度来看，地区之间的环境质量改善所带来的外溢效应是不存在的，任何地区环境质量的改善都意味着国家的整体环境质量的提高。相对而言，地方政府对环境保护的态度复杂得多，少数民族地区甚至出现了一些以局部经济利益最大化为目标的短期行为，比如，在发展与环境的目标选择上，民族地区的目标函数与中央存在差异，中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的协调，而民族地区政府目标则呈现明显偏向于局部、眼前的经济发展，其首要目标集中在促进地方经济发展上；在环保政策的决策与实施上，民族地区政府与中央政府存在“讨价还价”和“对抗”倾向。在当前的体制特点下，民族地区政府在落实环境管理具体政策时，会与中央政府的要求产生一系列的矛盾与冲突，地方政府会凭借所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能减少或避免自身利益的损失。尤其在中国农村目前还处于以经济发展为首要目标的阶段，对于影响经济发展的中央政策，往往会以变通方式甚至直接不执行。[5]中央无法监督到所有地区的落实情况。
    六、对民族地区农民环境权益配置不公，导致引导性环境政策在农村失去市场引导性

       环境政策是通过一定的鼓励和激励性手段调动和发挥环境关系中各方主观能动性，引导其主动参与环境保护。[1]在农村，引导性环境政策的作用不仅在于农民参与到环境保护活动中，监督企业和其他个体的行为，更主要的是通过经济利益激励调整自己的行为，从而有利于农村环境的保护和改善。
    这样既可以节约环境政策实施成本，又可以有利于农村的环境。引导性环境政策的实施动机来自权利和受益的结合，即“权益”。环境权益是农村组织及个人进行农村环境保护行动的动因和保障，有权无益的事没人干，有益无权的事是非法的。因此，引导性环境政策的顺利实施就要看政府是否公平配置了环境权和建立利益驱动机制，并建立起对权利及权利行使预期受益的长期、稳定保护。但是在现实社会中，城乡环境权益存在着严重不公平的现象。城市人均资源的消耗量远大于农村，城市排放的污染物比农村多，甚至污染转嫁至农村，城市享受更多的环境保护基础设施和环保投入；东西部农民享受的环境权益和承担的环境责任也大相径庭。这些环境权益配置的不公平，以及农村环境资源的“公共属性”，不仅导致污染由城市向农村转移，而且还鼓励了农村居民掠夺式生产方式和崇尚奢侈消费的生活方式，丧失了保护环境的主动性。
    中国民族地区的农村往往都是经济较落后却资源相对丰富的地区，由于多年来过度注重经济发展，环境资源问题已经非常严重，农村环境管理亟待加强。事实证明，现行民族自治机关采用的行政机关命令—控制的管理方式失灵，需要采用综合性的手段去解决，如引入市场机制、生态补偿机制等。
    参考文献：
    [1]曾鸣，谢淑娟.中国农村环境问题研究——制度透析与路径选择[M].北京：经济管理出版社，2007：116-126.
    [2]沈满洪等.绿色制度创新论[M].北京：中国环境科学出版社，2005：11.
    [3]陶传进.环境治理：以社区为基础[M].北京：社会科学文献出版社，2005：197.
    [4]刘岚.关于新农村环境问题的关键点探索和解释[J].生产力研究，2006，(12)：37.
    [5]邓志强，罗新星.环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理现代化，2007，(5)：19.
    本文章为基金项目：湖南省社会科学基金项目“农业生态补偿法律机制研究” （项目编号：09YBA071）。
    来源：《贵州民族研究》

    栏目编辑：焦艳