作者为中国社会科学院副秘书长、学部主席团秘书长、学部委员、研究员

    中国在全国统一行政区划内设立不同层级的民族自治地方，目的就是通过国家制度和法律来保障少数民族的平等权利。《中华人民共和国民族区域自治法》对民族区域自治制度及民族自治地方的权利与义务做出了法律规范，集中体现了对少数民族平等权利的维护和保障，全面反映了中国各民族共同发展、共同繁荣的路径与目标。
    一个自立于世界民族之林的民族，就是指依托于一个民族国家的国家民族，对中国来说就是中华民族
    人类社会是“民族大千世界”之说，其中的“民族”包括了两个含义：一是指作为人类群体最稳定的共同体形态——民族（ethnos），即具有古代历史传承和语言文化等特征的族体；二是指现代民族国家建构的国家民族（statenation），即享有同一国籍的一国之国民。当代世界，具有历史特性的民族多达数千，而具有现代民族国家特征的国家不足两百，这就决定了绝大多数国家都属于多民族、多族裔（移民社会）的国度。
    自法国大革命以来，那种“一族一国”的民族主义建国运动理念虽然至今仍在“发酵”，但是多民族、多族裔国家作为现代世界国家基本格局的常态无法改变。特别是在经济全球化推动下，方兴未艾的国际移民浪潮正在不断地改变着众多国家的国民（居民）成分。因此，如何使多民族、多族裔国家的国民在国家民族的层面实现认同和整合，无论是对发达国家、发展中国家，还是实行资本主义制度或探索社会主义道路的国家来说，都是自身建设和国家发展的重大任务。从这个意义上说，一个自立于世界民族之林的民族，就是指依托于一个民族国家的国家民族，对中国来说就是中华民族。
    在多民族、多族裔国家实现国家层面的民族认同（national identity），不是理论上“想象共同体”的虚拟构建，而是实践中公平正义的社会建设和民族建设。多民族、多族裔国家的基本国情之一就是国民成分的多样性，也就是差异性或异质性。这种多样性不仅在于历史文化、语言风俗等人文因素的差异，而且在于经济生产、社会生活等发展因素的差距。保障人文因素的传承与交融，消除发展因素的制约和困难，是解决民族问题（族裔问题）的基本要求，是实现多民族、多族裔国家社会公平正义的基本任务。公平正义的基础就是各民族、各族裔一律平等。因此，实现这一平等要求的制度、法律、政策及其实践也就成为国家政治的集中体现，这不是一个可以“去政治化”或不“去政治化”的问题。
    在世界范围，联邦制、民族区域自治、民族自治是多民族国家协调民族关系、解决民族问题通行的一些制度模式，都包含了平等的内在要求。当然，有的国家还存在其他体制，如美国的印第安人保留地、加拿大魁北克“国中之国”的高度自治、北欧萨米人的“萨米庭”议会自治等。在多民族国家实行哪一种具有分权、自治特点的制度最有利于国家统一、民族认同与社会和谐？这没有现成的答案。因为这些制度都处于在实践中探索、在交流中借鉴、在发展中完善的进程之中。
    中国的民族识别是国家主导下的科学实践行动，是实行民族区域自治制度、践行《中华人民共和国宪法》原则的前提条件
    中国实行的民族区域自治制度，是中国共产党把握中国历史国情做出的选择，也是中国共产党依据马克思主义经典作家的理论对统一的多民族社会主义国家实现民族平等做出的制度安排。在中华人民共和国成立前夕颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，明确做出了具有宪法意义的规定：“各少数民族聚居地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”依据这一法律原则，1952年政务院通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，为全面实行民族区域自治制度奠定了立法、实施的基本规范。
    实行民族区域自治，首先要解决的是自治的主体问题，对中国来说也就是确定实行民族区域自治制度的少数民族。中华人民共和国成立之前，中国在理论上解决了统一的多民族国家的认知问题，阐明了中华民族的内涵。但是，中华民族大家庭究竟有多少个成员，却是一个尚未完全解决的问题。
    在中国漫长的历史发展进程中，先秦时期的“五方之民”及其后裔，曾以难以尽数的“自称”和“他称”走上历史舞台。他们在历史的演进中或消融、或重组、或迁徙、或离散，演出了一幕幕可歌可泣的文化多样性群体互动、吸收、融合的历史剧。人口众多的汉族和在历史上影响较大的一些少数民族，在这种互动、吸收、融合中逐步趋于稳定，族别称谓也逐步统一。但是，由于自然地理环境的封闭性、社会发展条件的制约性，也有很多文化多样的群体还处于缺乏内部整合的状态。这类群体在语言文化、经济生活、风俗习惯和自我称谓等方面，也往往处于流动、变化的状态，族别称谓重叠多样。因此，1953年新中国进行第一次全国人口普查时，少数民族自报的民族称谓达400多种，仅云南一省就有260多种。一些少数民族往往隔一条河、隔一座山即形成不同的“自称”和“他称”，这对依托于一定人口规模的行政区域建立自治地方的社会管理体制来说，是极大的挑战。因此，开展民族识别、确认民族身份与群体归属，成为当时中国政府少数民族事务的重要内容。其目的就是刘少奇所指出的：“必须让国内各民族都能积极地参与整个国家的政治生活，同时又必须让各民族按照民族区域自治的原则当家做主，有管理自己内部事务的权利。”
    从上世纪50年代开始的民族识别科学行动，是对中国多民族、多语言、多文化、多宗教等基本国情最全面的一次深度了解。到1979年确认基诺族为中国单一的少数民族，中国的民族识别工作基本完成。中国是由包括汉族在内的56个民族（56nationalities）组成的统一的多民族国家，中华民族大家庭是由56个平等成员组成的大家庭。这里所说的“平等成员”就是指各民族不论人口多少、经济社会发展水平如何，一律平等。也就是说，人口规模达到12亿的汉族，与人口上千万、逾百万、数十万、几万和仅有几千的少数民族，都同样享有法律所保障的一切平等权利。他们虽然在身份证上标注了各自的族别名称，但是他们持有的“国家名片”——护照——只有一个共同的身份：作为中华民族成员的中国人。
    从民族国家的概念出发，中国作为统一的多民族国家，“多民族”并非指多个享有国家民族地位的民族（nations），而是指享有统一国家民族身份（national identity）的各个民族（nationalities）。英文“nationality”一词，具有国籍、民族、民族性的含义，它本身就是民族国家的产物。因此，对中国来说，具有历史原初意义的各个民族（ethnos），在现代统一的多民族国家中享有共同的国籍和民族性，在需要用英文表达时使用“nationality”一词符合中国国情，也符合英文表述规则。中文“汉族”表述为英文“Han nationality”，当然不能理解为“汉国籍”，但是可以理解为“享有中国国籍或享有中华民族身份的汉族”。这与“民族国家”（nation state）或者“国家民族”（state nation）的“国家”、“民族”互渗用法是一致的。在我国有关各民族的表述中去“nationality”几成定论时，美国逐年更新的《事实手册》（Fact Book）依然固执地对中国的多民族结构使用“nationality”一词来表述。且不论其中包含什么用意，对中国来说，通过民族识别使各民族享有统一国家民族身份，是赋予中国各民族当家做主的政治平等地位的必要条件，是对享有中华民族身份的确定，也是对各民族政治平等权利的承认。
    中国的民族识别是国家主导下的科学实践行动，通过民族识别赋予少数民族共同管理国家的政治平等地位，赋予少数民族及其聚居地区根据本民族、本地区的实际发展经济文化等各项社会事业的自主权利，这是实行民族区域自治制度、践行《中华人民共和国宪法》原则——“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”——的前提条件。
    中国在全国统一行政区划内设立不同层级的民族自治地方，目的就是通过国家制度和法律来保障少数民族的平等权利
    在确定实行民族区域自治主体的基础上，在国家统一行政区划中需要确定自治区域及其行政层级。在这方面，中国政府贯彻了“根据当地居民自己对经济和生活习惯条件、居民民族成分等等的估计，确定大概自治地区和区域自治地区的边界”的基本原则，体现了充分尊重实行自治的少数民族的历史传统聚居地域。同时，在确定自治地方的区划方面，充分考虑了少数民族传统经济生活的范围，如草原畜牧业所依托的草场等。因此，民族区域自治地方一般都具有地域辽阔的特点，如内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区的地域都超过了100万平方公里。但是，对中国而言，唯一与领土概念相关的民族是中华民族，民族区域自治地方属于国家行政区划范畴。各个民族区域自治地方都肩负着维护国家统一、领土完整的神圣职责，这一点毫无疑问。
    中国民族区域自治地方的建立，遵循了国家统一的行政区划，与全国的省、市、县一致，即根据当地少数民族人口的规模设立自治区、自治州和自治县（旗）。由于中国各民族几千年来的互动交流，各民族的分布也呈现出分散、杂处的格局，同一个少数民族分布在不同的地区，不同的少数民族聚居于一个地区，总体上又都与汉族居住在一起，这就使自治地方的设立形成了多样性。在自治区、自治州范围内的其他少数民族聚居区，可以设立自治县（旗），或者在一定的行政区域内由两个以上的少数民族共同成立一个自治州、自治县。中国30个自治州中，有10个县是由两个少数民族共同实行自治的地方；120个自治县（旗）中，由两个少数民族共同自治的地方为27个，3个少数民族共同自治的地方为6个，4个少数民族共同自治的地方为1个。在中部、东部汉族聚居的省份，成立了少数民族自治州、自治县；在少数民族人口聚居规模更小的地域单元，设立了数以千计的民族乡（镇）。因此，中国不同行政层级的155个民族自治地方，在全国范围内具有地域广阔、分布广泛的特点。
    中国的少数民族，就是指相对于人口众多的汉族而言的各个民族。少数民族的共同特征，不仅在于人口显著少于汉族，而且他们的聚居地区主要在陆路边疆地区。这些地区由于自然地理、人文历史等特点，普遍存在着经济、文化和社会生活等多方面的发展落差，基本上属于中国经济社会欠发达地区。发展差距的存在使得各民族、各地区在互通有无中势必出现不平衡的矛盾，在共同参与国家管理、享有社会公共权益等方面必然存在事实上的差别。解决这些问题，成为国家、民族区域自治地方政府需要面对的普遍性事务。因此，尊重、保护和传承少数民族文化，改善、发展和提高少数民族经济生产能力，也就成为中国民族事务必须长期关注和致力解决的两大问题。这正是胡锦涛总书记在中央民族工作会议上着重指出的基本原则：“对各民族在历史发展中形成的传统、语言、文化、风俗习惯、心理认同等方面的差异，我们要充分尊重和理解，不能忽视它们的存在，也不能用强制的方式加以改变。对各民族在发展水平上的差距，我们要积极创造条件，努力缩小和消除。”
    中国在全国统一行政区划内设立不同层级的民族自治地方，目的就是通过国家制度和法律来保障少数民族的平等权利。1984年颁布、2001年修订的《中华人民共和国民族区域自治法》，对民族区域自治制度及民族自治地方的权利与义务做出了法律规范。也就是将这一制度实施以来的经验、政策进行总结，结合中国改革开放的发展要求，从国家基本法的高度为民族区域自治制度的发展、完善提供了法律保障。这部法律集中体现了对少数民族平等权利的维护和保障，全面反映了中国各民族共同发展、共同繁荣的路径与目标。
    中国的民族区域自治制度符合中国的基本国情，也取得了实践成就，但还需要不断发展和完善
    当然，确立一种制度、制定一部法律，并不意味着制度的优越性、法律的保障性就能够得到充分发挥。观察中国的事务，需要运用动态眼光。作为一个发展中国家，中国的社会制度、民族区域自治制度，包括中国人权的实现程度，都处于一个不断发展完善的过程。世界上没有哪一种先进理念、制度模式一经提出或建立，就能够充分体现其优越性。发表或签署《人权宣言》，并不意味就实现了宣言的目标，而是表达了向实现这一目标努力的信念。因此，虽然在不同的国家，平等、自由、人权这些理念的实现程度均不相同，但是当今世界还没有哪一个国家可以宣称已经实现了完全的平等或充分的人权。中国的民族区域自治制度符合中国的基本国情，也取得了实践成就，但还需要立足于民族区域自治地方的经济社会基础，不断发展和完善。没有经济社会基础支撑的任何制度，都不可能充分发挥其应有的功能和作用，这是上层建筑与经济基础关系的基本常识。任何一种先进制度的优越性，只能在这项制度实践成效的不断积累中得到逐步发挥。
    中国的民族区域自治制度，是一项以公平正义为立足点的制度。它在政治平等、经济发展、文化繁荣、社会保障等方面进行的制度设计和法律规范，在世界范围也具有先进性。但是，中国的民族区域自治地方大多属于经济社会欠发达地区，在全国范围处于经济社会发展的末端。先进的制度安排、落后的经济基础，这是中国坚持和完善民族区域自治制度首先要解决的矛盾。邓小平指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”实行民族区域自治是为了解决民族问题，“解决民族问题的基础是经济”。因此，中国民族事务的根本任务，就是加快少数民族及其聚居地区经济社会的发展，逐步缩小和消除各民族之间经济、文化和社会生活的发展差距，使少数民族、民族区域自治地方各族人民、全国各族人民共同发展、共同富裕、共同繁荣。
    （来源：《中国民族报》）

    （责任编辑：焦艳）