作者为中国社会科学院副秘书长、学部主席团秘书长、学部委员、研究员

◆中国特色社会主义制度的自我完善进程，就包括了政治体制改革的过程，这是一个循序渐进的过程。民族区域自治制度作为中国的基本政治制度之一，其完善的过程也是如此。中国对外开放是为了借鉴和吸收人类社会的文明成就，但不是全盘引进其他国家的制度和发展模式。中国改革开放的成功之处，在于立足本国的实际，探索符合中国国情的发展道路。这不仅是改革开放以来最重要的经验，而且也是中国未来继续遵循的发展思路。同样，在中国西部地区的现代化发展进程中，根据少数民族所处的生态、地理环境，传统的生产生活方式，文化、语言、宗教、风俗习惯等社会生活特点，探索不同于东部发达地区的发展道路，也是正在进行的实践。中国确立的以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观和包容性发展的要求，为这一实践提供了新动力，也为完善民族区域自治制度提供了新的发展环境。
    完善民族区域自治制度就是中国民族事务的新思路、新实践
    2005年，胡锦涛总书记在中央民族工作会议的报告中指出：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。实践证明，这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大的生命力。民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”因此，如果说在新的历史条件下，中国的民族事务要适应国际、国内形势的新变化，那么，完善民族区域自治制度就是中国民族事务的新思路、新实践。
    如前所述，完善民族区域自治制度是中国特色社会主义制度自我完善的有机组成部分，完善民族区域自治制度是为了更好地坚持这一制度和充分发挥这一制度的优越性，国家在这方面的工作，改革开放以来始终在继续。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》就是完善这一制度的重大举措，2001年国家根据新的形势和发展要求，全国人民代表大会常务委员会对民族区域自治法进行了修改，以使其更加符合社会主义市场经济体制的需要。2005年，国务院发布了《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，进一步明确了上级人民政府支持和帮助民族自治地方的各项职责，对全面贯彻执行民族区域自治法提出了新要求，对民族自治地方依法制定符合本地区实际的自治条例和单行条例做出了原则指导。截止到2008年，全国各级民族区域自治地方共制订了637件自治条例、单行条例和对有关法律的变通或补充规定。这都是完善民族区域自治制度的具体措施，也是中国民主法治建设、政治体制改革进程中民族事务方面迈出的坚实步伐。
    近年来，国内外舆论对中国政治体制改革事务十分关注，如果这种关注能够深入到中国社会各个领域、各项事业之中，就不会陷入“改”与“不改”的判断之中。事实上，中国特色社会主义制度的自我完善进程，就包括了政治体制改革的过程，这是一个循序渐进的过程。民族区域自治制度作为中国的基本政治制度之一，其完善的过程也是如此。中国对外开放是为了借鉴和吸收人类社会的文明成就，但不是全盘引进其他国家的制度和发展模式。中国改革开放的成功之处，在于立足本国的实际，探索符合中国国情的发展道路。这不仅是改革开放以来最重要的经验，而且也是中国未来继续遵循的发展思路。同样，在中国西部地区的现代化发展进程中，根据少数民族所处的生态、地理环境，传统的生产生活方式，文化、语言、宗教、风俗习惯等社会生活特点，探索不同于东部发达地区的发展道路，也是正在进行的实践。中国确立的以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观和包容性发展的要求，为这一实践提供了新动力，也为完善民族区域自治制度提供了新的发展环境。
    民族自治地方各族人民通过人民代表大会的民主集中制共同享有自治权
    根据民族区域自治法的规定，民族自治地方的人民代表大会除享有地方国家权力机关的权力外，还有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。其中包括对国家法律、行政法规的相关内容作出变通规定。这一权力所体现的本质，就是从民族自治地方的实际出发，因地制宜地实践少数民族“自主地管理本民族内部事务”这一实行自治的核心理念。这一原则的法律表述，即是民族区域自治法所规定的：“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”作为民族因素和地方因素相结合的自治模式，前者就是“国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”，后者就是“坚持实行民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻和执行国家的法律和政策”。这两个方面是互渗、有机的统一，是实行自治的少数民族自主地管理本民族内部事务与自治地方各民族人民共同管理本地区事务的双重权力的结合。这一双重权力的实践通过民族自治地方人民代表大会得以实现。
    人民代表大会是中国的基本政治制度之一，也是中国各民族人民当家做主的政治权力载体。在全国人民代表大会的代表中，55个少数民族不仅都有代表，而且代表的数量往往高于各少数民族人口在全国人口中的比例。在民族自治地方的人民代表大会中，少数民族的代表则更显著地高于自治地方总人口的比例。例如，2007年底内蒙古自治区的总人口为2413.75万人，其中少数民族人口为515.78万人，占总人口的21.37%。同期选举产生的内蒙古自治区第十一届人民代表大会的代表共计533名，其中少数民族代表为210名，占人民代表总数的39.4%。作为蒙古族实行民族区域自治的地方，蒙古族人民代表为164名，占人民代表总数的30.7%，而内蒙古自治区的蒙古族人口占全区人口的比例则为17.8%。虽然各个自治区、自治州、自治县的人口族别结构不同，但是各层级民族自治地方人民代表大会的族别代表结构都体现了上述特点。这一特点的内涵就是少数民族当家做主、自主地管理本民族内部事务、与民族自治地方各民族人民共同管理地区事务，与全国各族人民一道共同为实现中华民族的伟大复兴做出每一个民族的、每一个地区的贡献。因此，如果说在全国人民代表大会层面，是中国各民族人民共同治理国家事务，那么在民族区域自治模式中，则既包括了“自治”，也包括了“共治”，因为“内部事务”和“地方事务”之间，本身就存在着“外溢”和“内化”的互动关系，这是各民族交融发展的必然趋势。从这个意义上说，民族自治地方的各族人民通过人民代表大会的民主集中制共同享有自治权利。
    完善民族区域自治制度就必须加快民族自治地方依法制定自治条例和单行条例的进程
    中国是共产党领导下的社会主义国家，民主党派、人民团体、阶层、行业、民族、宗教等社会各界通过具有广泛代表性的统一战线组织中国人民政治协商会议制度履行政治协商、民主监督和参政议政职责，不存在地方性、族别性的政治组织。全国人民代表大会和全国人民政治协商会议，都是国家的基本政治制度。人民代表大会代表了全国各族人民当家做主，政治协商会议同样具有“代表全国人民的性质”（毛泽东语），民族区域自治制度则是实行自治的少数民族与自治地方的各族人民通过自治机关（人民代表大会和人民政府）行使自治权的保障，其中就包括对少数民族“自主管理本民族内部事务”的保障。这些基本政治制度都体现了民主集中制的原则。实行民族区域自治制度，如何实践少数民族“自主地管理本民族内部事务”这一自治理念？这是一个具有根本性的问题。
    一个民族，处于不同的历史发展阶段、不同的社会制度环境、不同的经济社会发展水平，有其不同的内部事务，这一点毫无疑问。如果一个民族居处于一个孤立的地理环境（如海岛），那么这个环境中的社会制度、社会结构、生产生活、婚姻家庭、语言文化、风俗习惯、信仰体系等，都属于这个民族的内部事务范畴。但是，在一个现代统一的多民族国家中，各民族的内部事务必然在国家统一事务中发生重要变化。中国各民族要结成平等、团结、互助、和谐的族际关系，首先必须遵循国家统一的政治制度、法律体系、经济体系、社会教育体系等，同时民族自治地方要切实保障少数民族“管理本民族内部事务”的权利，这些权利同样要通过法律、政令得以明确和规范。在民族区域自治法所规范的自治权内容中，既包括了“民族事务”也包括了“地方事务”，但是这些原则性的规定需要各个民族自治地方从实际出发，通过自治条例、单行条例的制定和完善来具体化。在这方面，民族区域自治制度的实践已经取得了法制建设方面的显著成就，但是顺应和适应全面建设小康社会的发展进程和实现中华民族伟大复兴的目标，特别是在新一轮西部大开发战略的实践中，进一步完善民族区域自治制度的任务依然繁重。完善民族区域自治制度就必须加快自治地方依法制定自治条例和单行条例的进程，尤其是5个自治区的自治条例制定。
    民族区域自治法明确规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”其中，“在国家统一领导下”是基本原则和前提条件。民族自治地方“行使自治权”必须维护国家的统一。在中国实行民族区域自治制度60多年的实践中，民族自治地方在维护国家统一方面发挥了重要作用，没有任何一个民族自治地方的自治机关违背“国家统一领导”的基本原则。同时，自治区、自治州、自治县要根据民族区域自治法关于“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”的规定，因地制宜地完善“行使自治权”的规范。早在民族区域自治法颁布前，广西、内蒙古两个自治区已经开始研究和起草自治条例的工作。1984年民族区域自治法颁布后，5个自治区的自治条例起草工作相继展开，并在调查研究、草案起草、征求意见等方面取得了程度不同的进展，多数自治区都先后起草了自制条例、有的自治区甚至多达20余稿。学术界对自治区自治条例的制定问题也开展了相应的研究。2005年国务院发布了《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》后，自治区一级的自治条例和单行条例的起草和制定工作进入了一个新阶段，即国家为实施民族区域自治法和民族自治地方制定配套的法律法规提供了更加明确的依据。实践这些依据，是民族自治地方与中央国家机关共同的责任。
    目前5个自治区的自治条例制定所遇到的突出问题，是自治区拟定自治条例中的一些内容，与国务院各部委的法规和政策等规定存在一定的“权、责、利”冲突，解决这个问题需要自治地方与国家机关之间共同合作研究、民主协商，在维护国家统一的基本原则下厘清和确定自治区的自治权内容。在这一过程中，民族自治地方依法对自治权的理解并非“政治诉求”，中央国家机关对相关法律和政策的解释也非“话语霸权”，因为制定自治区一级的自治条例并非简单的地方立法，也不是单纯的中央与地方的事权分配，而是中央和民族自治地方依据国家宪法、基本法对维护国家统一、保障自治地方行使自治权做出的规范，因此中央与民族自治地方的关系并非博弈关系，而是共同依法维护国家统一意志的制度建设，因为中国的国家统一意志中就包括了实行民族区域自治制度。
    制定自治区一级的自治条例，是完善民族区域自治制度的重要步骤，也是一项十分复杂的法律和制度建设工程，属于我国社会主义民主政治建设的重要内容。自治条例的制定必须贯彻民族区域自治法规定的“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”原则，必须从实际出发，实践贯彻“国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”，“必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻和执行国家的法律和政策”的原则。因此，科学地、动态地界定“内部事务”，切实“根据本地区实际情况贯彻和执行国家的法律和政策”，也就成为实践这一原则的重要前提。少数民族的“内部事务”并非是一成不变的“历史存在”，如前所述，实行自治的少数民族“内部事务”和民族自治地方的“地方事务”是一个“外溢”和“内化”的互动关系，而这一点恰恰是各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的内涵和所要实现的目标。在这方面仍是缺乏研究的课题，这也是自治区一级自治条例出台迟滞的原因之一。
    制定自治条例必须因地制宜。也就是说，各个民族自治地方应遵循国家统一的基本原则，依据民族区域自治法的原则、切实从自治地方的实际出发制定自治条例。
    这包含两个方面的立足点，一是根据民族自治地方的实际（区情、州情、县情），二是根据民族自治地方实行自治的少数民族实际（人口、语言、经济、文化、宗教信仰等特点）。因此，5个自治区的自治条例，不可能是统一的版本，而是既有共性也有个性，共性是维护国家的统一，个性是从本地区的实际出发。在西藏自治区实践跨越式发展和长治久安战略的进程中，“中国特色、西藏特点”是实践这一战略目标的基本要求，这同样也是西藏自治区自治条例需要体现的基本要求。对任何一个自治区都是如此。因地制宜就是实事求是，就是从实际出发，这是完善民族区域自治制度必须遵循的基本原则，也是党和国家对民族自治地方经济社会发展进行分类指导的基本原则。
    自2008年以来，党中央、国务院相继对宁夏、广西颁行了进一步促进经济社会发展的若干意见，对西藏、新疆做出了跨越式发展和长治久安的战略部署，进一步促进内蒙古经济社会发展的若干意见也将出台，这些重大决策都是以各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展和实现全面建设小康社会为目标，都是从各个自治区的区情实际出发做出的因地制宜的决策，这些都为5个自治区自治条例的制定创造了更加全面的经济社会发展的政策环境，为5个自治区在贯彻落实这些重大决策的实践中加快制定自治条例创造了条件。随着国家“十二五”规划的制定和未来10年西部大开发战略的深入实施，自治区一级自治条例出台的经济社会环境将进一步完善；随着中国特色社会主义法律体系的形成，自治区一级自治条例出台的法律环境也已经具备。民族区域自治制度的自我完善将成为我国不断取得新进展的政治文明建设的重要内容。

来源：《中国民族报》

    责任编辑：焦艳