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民族区域自治是我国解决民族问题的一项基本政策和基本政治制度，也是建设中国特色社会主义政治的重要内容。然而，一项好的政策制度需要一部完善的法律来支撑。1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）颁布实施。30年来，这部凝聚了党和国家处理民族问题的高度智慧和宝贵经验的法律，为促进少数民族地区经济社会发展发挥了重要作用。 纳入《宪法》，民族区域自治初现法律雏形 中国共产党自成立以后，就非常重视民族问题，随着对我国国情认识的不断深化，逐步明确提出了民族区域自治，将之作为解决中国民族问题的基本政策。 1941年5月1日，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区纲领》，其中规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。”1945年10月23日，中央在关于内蒙工作方针的指示中指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行民族区域自治。”1946年2月18日，中央更明确指出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自治口号。” 1947年5月1日，在中国共产党的领导下，我国第一个省一级的自治区——内蒙古自治区成立，为其他民族地区实行民族区域自治积累了宝贵经验。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。” 新中国成立后，依照《共同纲领》规定的民族区域自治政策，党和国家在全国少数民族聚居的地方推行民族区域自治。截至1952年6月，全国共建立了包括县以下区乡级民族自治区的130个各级民族自治地方。 1952年，我国政府制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，既总结了新中国成立以来实行民族区域自治实践经验，又为1954年宪法确立民族区域自治制度提供了法律准备。 1954年宪法关于民族区域自治的规定，在我国社会主义政治制度史上具有里程碑意义。一是确定了在统一的国家内实行民族区域自治。宪法规定：中华人民共和国是统一的多民族国家，各少数民族聚居的地方实行区域自治，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。二是确定了民族区域自治行政体制。宪法规定：民族自治地方按照行政地位的高低，分为自治区、自治州、自治县三级，县级以下不再实行民族区域自治。三是确定了民族自治地方的自治机关具有两重性。宪法规定：自治机关行使宪法规定的地方国家机关的职权，同时行使宪法和法律规定的自治权。四是确定了自治机关的4项自治权。宪法规定：自治机关享有管理本地方财政、组织本地方的公安部队、制定自治条例和单行条例以及使用少数民族语言文字执行职务等4项自治权。 1954年，全国人大和全国人大民委成立，并开始根据1954年颁布的《宪法》起草关于民族区域自治的法律。到1957年上半年，经全国人大民委会议审议后形成了一个草稿，发到全国各省、市、自治区和各民族自治地方征求意见。但从下半年开始，由于各种政治运动不断， 民族区域自治法的制定工作被迫中断，长达20多年。 恢复起草，《民族区域自治法》孕育而生 1979年7月1日，对于内蒙古各族人民来说，是一个永远值得纪念的日子。 就在这一天，党中央、国务院决定恢复内蒙古自治区1969年7月前的行政区域，将“文革”中划归辽宁省的昭乌达盟（今赤峰市）、吉林省的哲里木盟（今通辽市）、黑龙江省的呼伦贝尔盟（今呼伦贝尔市）、甘肃省的额济纳旗和阿拉善右旗以及宁夏回族自治区的阿拉善左旗，重新划归内蒙古自治区。 “文革”结束后，各行各业的拨乱反正都在进行，其中就包括恢复民族区域自治政策。从1979年起，全国陆续新建了一批民族自治地方。 民族自治地方的恢复和新建，对于从法制建设方面完善民族区域自治制度提出了要求。1979年6月，五届全国人大二次会议恢复了“文革”中被撤销的全国人大民委。起草民族区域自治法，成为恢复后的全国人大民委的重要任务之一。 1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中强调：“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治。” 1981年6月，党的十一届六中全会通过的《建国以来党的若干历史问题的决议》，否定了20世纪50年代后期提出的“民族问题的实质是阶级问题”，肯定了“现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系”，并强调“必须坚持民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设”。 1980年，主持全国人大常委会和宪法修改委员会日常工作的副委员长彭真提议，修改《宪法》中有关民族部分和起草民族区域自治法的工作一并由乌兰夫主持。1983年2月，以乌兰夫为组长的中共中央民族区域自治法起草领导小组正式成立。在起草领导小组之下设立了起草小组，小组成员主要来自全国人大民委、中央统战部和国家民委。 1981年调入全国人大民委工作的敖俊德，曾任全国人大民委原法案室主任，参与了《民族区域自治法》的制定、实施、修改的全过程。据他回忆，起草小组首先搜集了我国历来有关民族问题的法律条文和其他国家有关民族问题的法律条文以及相关规定，然后搜集整理了有关民族问题的调查研究资料，作为起草工作的参考。同时，起草小组还选择了内蒙古、吉林延边和湖南新晃分别作为自治区、自治州、自治县的三个代表地点进行了实地考察。 制定的过程中，出现了很多有争议的问题，比如要不要写《序言》的问题。敖俊德是起草小组最年轻的成员，他提出应该在《民族区域自治法》中写《序言》，一方面可以提高法律的地位，另一方面，可以把“坚持四项基本原则”等不适宜写成法律条文的重要内容写入《序言》之中。但在当时，除了《宪法》，我国没有任何一部法律有《序言》，因此很多老同志不赞成敖俊德的想法。经过反复讨论后，起草小组最终还是为《民族区域自治法》写了《序言》，在立法方面开了先例。 此外，起草小组对于“要不要写罚则或法律责任”、“建立民族自治地方要不要规定少数民族人口比例”、“民族自治地方除了自治区、自治州、自治县，要不要补充民族乡、民族区、自治市”、“自治机关的组成人员要不要规定少数民族所占的比例”等十几个问题，都进行了充分讨论，最终形成了《民族区域自治法》的草稿。 从1981年至1984年，起草小组还征求了包括多民族的省、自治区和自治州的各地方政府、中央各部门负责人和专家学者的意见。 1984年5月，六届人大二次会议通过了先后易稿17次的《民族区域自治法》，并决定于同年10月1日起施行。这标志着民族区域自治制度进入了法制化的轨道。 贯彻完善，助推民族自治地方发展 敖俊德至今还记得，1986年，国家烟草专卖局以烟草专卖为名，要上划作为吉林省延边朝鲜族自治州重要财政来源的延吉卷烟厂，延边州政府根据《民族区域自治法》关于“民族自治地方的自治机关自主的管理隶属于本地方的企业”的规定和《延边朝鲜族自治州自治条例》关于“上级机关要改变民族自治地方企业隶属关系，需征得自治机关的同意”的规定，拒绝了上划，维护了自治地方的利益。 《民族区域自治法》在促进民族地区社会经济发展方面发挥了重要作用。据统计，1999年全国民族自治地方工农业生产总值达8610.4亿元，按当年价计算，约是1985年的4倍；全国民族自治地方农牧民人均纯收入为1652.51元，是1985年的6倍；全国民族自治地方从业人员平均工资达到6822元，按当年价计算，比1985年增长近6倍。“此外，自治法关于自治机关配备少数民族干部的规定，极大地促进了少数民族干部的成长；关于自治机关设立公办寄宿中小学的规定，促进了民族自治地方教育事业的发展。”敖俊德说。 改革开放以来，我国经济社会发展日新月异。1988年、1993年和1999年，全国人大对1982年《宪法》以《宪法修正案》的形式进行了3次大的修改，而《民族区域自治法》是援引《宪法》序言和条文最多的基本法，对《宪法》所作的几次重大修改直接关系着《民族区域自治法》的一些相关内容。1992年10月，我国正式提出建立社会主义市场经济体制，而《民族区域自治法》是在计划经济体制占主导地位的社会背景下制定的，其中关于财政经济的条文已经不适应时代要求。 在这样的背景下，《民族区域自治法》面临着迫切的修改需求。从1988年七届人大一次会议到2000年九届人大三次会议，共有全国人大代表提出的32件议案要求修改《民族区域自治法》，全国政协委员也有关于修改该法的多件提案。此外，各级民族工作部门和民族自治地方也比较普遍地提出了修改意见。八届和九届全国人大常委会都将这项修改工作列入了五年立法规划。 那么，《民族区域自治法》应该如何修改？对于这部受到广泛称赞的好法，只能在原来的基础上进行修改，而不能“伤筋动骨”或“另起炉灶”。 1998年，《民族区域自治法》修改工作有序展开。全国人大民委组成7个视察组到10个省、自治区检查《民族区域自治法》的贯彻实施情况，先后征求了10个省、自治区及其所辖的15个自治州、17个自治县对《民族区域自治法》的修改意见。 1999年2月11日，以民族委员会、财经委员会、教科文卫委员会以及法制工作委员会主要负责人为成员的全国人大常委会《民族区域自治法》修改小组正式成立，全国人大常委会副委员长铁木尔·达瓦买提任组长。 从1999年2月11日至2000年10月13日，修改小组召开12次会议，讨论研究民族区域自治法修改问题，并就修改的具体内容与中央组织部和国务院20个部委进行协商和协调。在达成基本共识的基础上，起草了民族区域自治法修正案草案（建议稿），此稿经过全国人大民委会议通过，成为民族区域自治法修正案草案。 敖俊德介绍说，《民族区域自治法》的这次修改，虽然是在保持原来的框架、体例和基本原则、核心条文不动的基础上进行的，但涉及面广而具体内容多。其中，序言修改了3个自然段；正文修改涉及31条，其中删除2条，新增写9条，总条文净增7条。 从内容上看，这次修改突出了两点：一是提高了民族区域自治制度在我国政治体制中的地位，将序言中民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”修改为“是国家的一项基本政治制度”，不仅从政治上而且从法律上将其确立成为我国三大基本政治制度之一。二是突出了加快民族自治地方经济社会全面发展。 此外，这次修改将“上级国家机关的领导和帮助”这一章作为重点，将标题修改为“上级国家机关的职责”，对条文作了重大修改和补充，加重了上级国家机关帮助民族自治地方的职责。其中，明确规定了上级国家机关加大对民族自治地方的各项投入，包括加大财政投入、基础设施建设投入、资源开发投入、环境保护和生态建设投入、扶持民族贸易和对外贸易投入、教育和文化投入、扶贫开发投入和金融信贷投入等。同时，明确规定了上级国家机关组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。 需要特别指出的是，在“附则”这一章中，增写了要求国务院及其有关部门以及辖有自治州、自治县的省、自治区、直辖市制定实施本法的行政法规、规章和地方性法规的条文。 2001年2月28日，九届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，同日公布施行。2005年，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布实施，这是《民族区域自治法》颁布20多年来，国务院制定的第一个配套行政法规，标志着我国坚持和完善民族区域自治制度、贯彻落实《民族区域自治法》迈出了实质性步伐。 民族区域自治法体系也日益完善，到2013年底，全国155个民族自治地方，制定了139个自治条例、696个单行条例和74个变通规定和补充规定；15个辖有民族自治地方的省制定了贯彻实施《民族区域自治法》的地方性法规和规章；河北、湖北两省的30多个省政府部门制定了贯彻本省实施《民族区域自治法》的若干规定的规范性文件；云南省的德宏傣族景颇族自治州20多个州政府部门制定了实施本自治州自治条例的具体规定。 “这些配套的地方性法规和规章，为《民族区域自治法》的实施提供了重要保证。”敖俊德说，“当然，还有许多有待完善的地方，比如五个自治区还没有自治条例，各个自治地方的自治条例的具体性、可操作性还有待加强。” 党的十八届三中全会通过的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》规定，发展社会主义民主政治，必须坚持和完善民族区域自治制度。我们有理由相信，在全面深化改革的新形势下，民族区域自治制度在民族自治地方乃至整个国家的改革发展稳定中，将发挥更大的作用。 (责任编辑：admin) |