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党的十八届四中全会，首次以依法治国为主题，在新的历史条件下做出全面推进依法治国的战略部署，对于社会主义法治进程来说，具有重大的飞跃意义，标志着社会主义法治进入了新里程。依法治藏是依法治国的必然要求，同时也是新的历史条件下西藏工作的战略重点和基本遵循。 一、依法治藏与中央治藏方略 党的十八大之后，以习近平同志为总书记的党中央与时俱进，不断丰富治国理政思想，尤其是习近平同志发表了一系列重要讲话，集中体现了新一代共产党人的治国方略与智慧。治藏方略是其中非常重要又不可或缺组成部分。2013年，习近平总书记提出了：“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，后来又做出了要“努力实现西藏的持续稳定、长期稳定和全面稳定”的指示。俞正声主席则提出了“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的战略部署。2015年，中央第六次西藏工作座谈会召开，会议总结西藏工作六十多年的经验，形成了“六个必须”的治藏方略，尤其是提出了“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的二十字西藏工作重要原则。新一届党中央的治藏方略，是对历届党中央治藏方略的继承和发展，同时又有其新内涵。 其一，治藏在国家治理中具有非常重要的战略意义。这是由西藏的特殊地位所决定的。西藏是重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护基地、重要的世界旅游目的地。尤其是前两条，西藏是重要的国家安全屏障和重要的生态安全屏障，因此在整个国家战略全局中具有非常关键的地位。西藏治理绝不同于其他一般省区的治理。西藏治，则国家治；西藏稳，则国家稳。 其二，稳定，即持续稳定、长期稳定和全面稳定，是治藏的首要的战略目标。当然，这里的稳定，不是完全静止的稳定，绝对的稳定，而是动态的稳定，也就是在和谐的社会运行基础上产生的稳定。讲西藏要实现长治久安，就是要达到这种高层次的稳定。 其三，依法治藏是基本遵循。西藏何以实现持续、长期和全面的稳定？根本途径就是依法治藏。在“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”五句话中，依法治藏是新时期西藏工作的首要原则，也是最关键的抓手。 西藏要实现长足发展和长治久安，都要求要全面推进依法治藏。实现经济社会全面发展，到2010年和全国一起全面建成小康社会，甚至远之到本世纪中叶和全国一起基本实现现代化，基本建成中国特色社会主义，是西藏发展的战略目标，是西藏人民的共同利益和共同愿望。实现西藏的长治久安，创造一个和谐有序的社会环境和氛围，既是实现跨越式发展的前提和条件，同样也是西藏人民的共同利益和共同愿望。西藏人民纯朴善良，有着美美与共的优良文化，藏传佛教中也有追求和祈盼世界和平的价值导向，追求和谐幸福生活是他们最大的目标和根本利益所在。因此，西藏长治久安既是整个中华民族之福，更是西藏人民之福。 实现西藏的长治久安，最为根本的就是按全面推进依法治国的要求和部署，全面推进依法治藏，用法治为西藏构建起长治久安的牢固保障。历史经验表明，维护国家的长治久安，最有效、最可靠的办法是实行法治。人治既可能带来盛世，也可能带来极大的动乱。全面推进依法治国，一个很重要的目标，就是要把国家和社会生活各个方面、各项事业发展纳入法治轨道，促进社会的和谐稳定，实现国家的长治久安。西藏要实现和谐稳定、有序发展，根本途径也在于实行法治，全面推进依法治藏。陈全国书记在中共西藏八届六次党委会上指出：全面推进依法治藏，是贯彻党的十八届四中全会精神、落实依法治国基本方略的实际行动，就是要在治边稳藏中秉持法治这个准绳、用好法治这个方式，更好地统筹社会力量、调节社会关系、规范社会行为，为建设社会主义新西藏提供根本性的制度保障。 依法治藏是依法治国的必然要求，但依法治藏又有其特殊性。这种特殊性主要体现，一、西藏是边疆民族地区，是民族区域自治地方，因此既存在与整个国家保持法治统一的问题，也存在如何结合具体区情尤其是边疆民族和自治的特殊性推进法治的问题。二、西藏与全国其他省区相比，仍然是欠发达地区，经济社会发展尤其是市场经济发展还比较滞后，整个社会法治发展整体水平不高；三、西藏是藏传佛教具有极大影响的地区，大多数西藏人民不仅信教，而且生活方式也鲜明镌刻上了藏传佛教的印记，法治意识和法治观念受佛教文化影响较深，全民法治意识偏于淡漠；四、西藏是反分裂斗争的前沿地区，与以十四世达赖为首的分裂敌对势力的斗争将是西藏也是整个国家不得不长期面对的一个现实，捍卫民族团结，维护祖国统一是西藏法治建设重要任务之一。这四个方面，既是西藏法治建设的特殊性，又是西藏法治建设的重点和难点所在。全面推进依法治藏，既要坚持十八届四中全会依法治国的总的指导思想和战略部署，又要切实从这些特殊性出发研究部署。 二、依法治藏与实现西藏社会治理体系和治理能力现代化 党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的目标，是一个重大的理念创新。从管理到治理，标志着治国理政观念的巨大进步。西藏自治区第八次党代会以来，党委和政府发挥敢于担当的精神，勇于实践，积极探索，以稳定为核心价值目标，密切结合西藏实际，在社会治理领域形成了一系列创新性举措。这些创新集中体现在八个方面：一是创新乡村治理结构，社会治理重心下移；二是创新寺庙治理体制，把寺庙纳入社会管理体系之中；三是创新城镇治理格局，建立严密的城镇治理体系；四是创新重点部位管理手段，建立社会治理安全保障；五是创新意识形态管理方式，确保意识形态安全；六是创新团结动员群众机制，提升社会治理群众参与度；七是创新工作指挥体系，提高社会治理决策指挥效率；八是创新持续健康发展模式。这些创新性举措是自治区对中央治藏方略的很好贯彻和执行，在实践中取得了很好的效果，创造了西藏安定团结的良好局面，得到了中央的极大肯定。尤其是近年来在全球尤其是周边地区恐怖事件多发、频发，整个反恐压力加大的情况下，西藏保持了安定团结和谐的社会局面，非常难能可贵。对于社会治理领域这些创新性举措，我们一方面要充分肯定这些在社会治理领域的创新和探索，要认识到这些创新和探索为提升西藏的社会治理能力现代化奠定了坚实的基础，尤其是要克服那种脱离实际的教条主义和想当然的幼稚病；另一方面，也不能固步自封，要充分认识到我们在社会治理领域还有许多工作要做，从依法治国、依法治藏的高度出发，还需要进一步提升社会治理体系和手段方式的法治化水平。在一些社会治理方面，还存在着治理空位；有些治理需要建立长效机制，有些治理需要进一步科学化、法治化。 全面推进依法治藏，就是要用法治化提升我们的社会治理体系和治理能力的现代化水平。一是把我们在社会管理领域的创新用法治的形式进一步巩固下来。正如陈全国书记在八届六次会议上所指出的，要把近年来我区深化乡村治理、创新寺庙管理、推进城镇网络化管理、加强意识形态管理、构建群防群治格局等方面的成功做法上升为法规制度，发挥法律惩恶扬善、保护平安、维护公平正义的功能，强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位，更好地建设和谐西藏、法治西藏。二是加强社会治理领域的立法，为社会治理的做法和举措提供法律依据和法律支撑。与全国其他省区一样，我们社会治理领域存在立法不充分、法律空白多的问题，在城市社区管理、农村社会治理、城乡统筹发展、非政府组织管理、网络虚拟社会管理等领域的立法空缺还很大，在社会组织自治、公民权利及社会事业领域的相关立法也非常欠缺。加强社会治理领域的立法，是全面推进依法治藏，提升社会治理法治化水平的迫切需要。 三、依法治藏与全面深化改革 党的十八大之后，以习近平为总书记的党中央，在坚持和发展中国特色社会主义的新征途上，战略谋划，先在三中全会做出全面深化改革的决定，后在四中全会做出全面推进依法治国的决定，两者又内在联系，构成两大重要战略决策。十八届四中全会《决定》指出：“全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国”。全面推进依法治国，是全面深化改革的内在要求，同时也是全面深化改革的重要保障。没有法治保障，改革既可能走偏，也可能倒退。全面推进依法治国，就是要把改革纳入法治化轨道，既为改革保驾护航，又使改革有序推进，保证改革的方向和目标，保证改革真正取得实效。西藏全面深化改革，同样也需要沿着正确的方向有序推进，而这就需要全面推进依法治藏，把改革纳入法治化轨道，以法治的方式推进谋划和推进改革，确保改革达到预期的目的。与全国其他省区相比，西藏改革和发展相对整体滞后。这种情况恰恰可以使西藏发挥后发优势，吸取内地省份改革发展的经验教训，更加注重改革的质量和效益，更加注重顶层设计，增强改革的整体性和计划性。要通过改革，为西藏发展创造出良好的体制机制条件，进一步解放和发展生产力，进一步激发社会活力和创造力。 如何把改革纳入法治化轨道呢？四中全会决定指出：要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。一是在研究改革方案和改革措施时，把全面推进依法治藏的相关改革举措，纳入改革任务总台账，一体部署、一体落实、一体督办。二是坚持“破”与“立”的辩证统一，即习近平总书记所指出的，实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。三是坚持按照法治方式推进西藏全面改革，遵守法定程序，排除部门利益、个人意志等不正当因素干扰改革决策和改革措施的落实，同时通过法律和规范的程序，提高广大人民对改革的参与度和公信度，使改革获得广大人民最大可能的共识和支持。 四、依法治藏与贯彻宪法精神 四中全会《决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。宪法的实施关乎人民的根本利益。保证宪法实施，就是保证人民根本利益和共同意志的实现。全面贯彻实施宪法，是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的首要任务。同样，依法治藏首先是要坚持依宪治藏。依宪治藏，既要善于从宪法这样的根本大法中寻找治理西藏的依据，又要在西藏治理中坚持和贯彻宪法精神。 一是坚持和完善民族区域自治制度。我国宪法明确规定：各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。实践证明，民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用。习近平总书记在中央民族工作会议上的讲话中提出在坚持民族区域自治过程中，要做到“两个结合”：一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家的团结统一，就谈不上民族区域自治。同时，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方特殊问题。二是坚持民族因素和区域因素相结合。民族区域自治，既包含了民族因素，又包含了区域因素。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。“两个结合”廓清了在民族区域自治上存在的一些错误或模糊的认识，为正确坚持民族区域自治指明了方向。正确坚持民族区域自治，是依宪治藏的题中应有之义。 二是坚决维护民族团结和国家统一。宪法第4条第1款规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”坚持依宪治藏，就是要坚决维护国家统一和民族团结。全面推进依法治藏，就是要高扬法治旗帜、运用法治的力量开展反分裂斗争。我们要把民族分裂行为、敌对行为与民族宗教问题区别开来，认清十四世达赖集团已经沦为一种为西方敌对势力分裂我们的工具，坚决维护国家统一和民族团结。 三是科学保护宗教信仰自由。我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。同时也明确规定，国家保护正常的宗教活动。我们一方面要充分保护人民群众信教的权利和合法的宗教活动，另一方面也必须明确，宗教信仰自由不能违反法律，宗教活动必须在法律规范下进行。宪法明确指出，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。西藏自治区在社会治理创新中，把广大僧尼当作普通公民，把寺庙当作普通社会组织，并给予应有的公民待遇，就是对宪法精神的很好的贯彻。今后要进一步加强和完善宗教领域立法，依法保护宗教信仰自由和正常宗教活动，维护僧尼作为公民的合法权益，引导、规范宗教活动和宗教事务，同时要依法要对祸藏乱教的行为严厉打击。宗教场所不能成为“法外飞地”，信仰自由不能成为非法活动的“挡箭牌”。 四是充分保障人民享有的广泛权利。我国宪法明确规定：国家尊重和保障人权。宪法的一个非常重要功能就是确认和保护公民权利。宪法赋予了公民以政治、人身、经济、社会、文化等各方面广泛权利。在全面推进依法治国的过程中，要把实现和保护公民宪法权利作为一个非常重要的目标。在全面推进依法治藏过程中，同样也必须把实现和保护公民各项权利作为一个重要考量和目标。 五、增强全民法治观念和树立法律信仰 人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。一个国家真正要实现法治化，社会公众对法律的尊重、认可和接受，是基础条件。没有社会公众对法律尊重、认可和接受，即没有对法律的信仰，法律就没有权威，法治也只是空中楼阁。正如亚里士多德所讲，“法律能见成效，全靠民众的服从”，“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能法治”。 与西方发达资本主义国家相比，我们国家法治建设历史短，法治文化不发达，全民法治观念比较薄弱，守法用法意识不强。 尤其是在遇到矛盾和纠纷时，许多群众“信访不信法、信闹不信法、信上不信下”。具体到西藏，由于受长期的农奴制历史的影响，现代法治建设起步更晚，又加上整体封闭落后，教育发展滞后，文化平均较低，人们的法治意识更加淡漠。尤其是受到宗教文化和生活方式的影响，许多群众和僧尼，现代文明素养非常差，法律意识不仅是淡漠甚至于缺乏。在现实生活中，有许多人遵守教义教规甚于遵守法律。这是全面推进依法治藏最突出的制约因素。因此，全面推进依法治藏，建设法治西藏，最为重要的、最为基础的、也是最长期的一项工作就是提高全民法治观念和法治意识。 法治观念或法治意识都有哪些特定的内涵呢？一是法律至上观念。法律至上是法治的要义。其意为法律拥有至高无上的地位和权威，所有的组织和个人都必须在法律之下活动，法律是社会最高的裁判者。全面推进依法治国，全面推进依法治藏，必须树立和贯彻法律至上的观念。二是权力责任观念。十八届四中全会决定提出“牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。”这两个观念都是法治观念的重要内容，尤其是有权力就有责任，是社会主义法治理念特有而重要的内涵。有权力就有责任。权力越大责任也就越大。不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。各级领导干部是权力的拥有者和使用者，因此有权力就有责任，是对各级领导干部特殊要求，也是社会主义法治观念应有的内容。三是权利义务观念。我国宪法第三十三条规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”建设法治社会，必须坚持权利义务统一原则，不能只讲权利、不讲义务，也不能只讲义务、不讲权利。我国法治发展历程短，公民权利意识和义务意识均比较落后，经过改革开放三十几年发展，公民权利意识显著增强，但与权利相应的义务意识并没有随之增强。因此，全面推进依法治国，全面推进依法治藏，均需要强调公民的权利义务统一的意识。四是程序正义观念。程序正义是相对于实质正义而言的，强调的是法律制定过程中操作规则的公平。而且，程序正义就是看得见的正义，对程序正义的注重会增加正义的可信度。程序正义作为法治文明的重要标志之一，是人治与法治的分水领，也是社会主义法治建设的重点。五是规则意识和观念。法治观念内在的一是种规则的观念。法治在国家层面的要求是依法治国，对于执政党来说其要求是依法执政，对于政府来说其要求是依法行政，在执政党内部的要求是依法依规从严治党，在整个社会层面，则是对规则的要求。规则意识和观念是法治观念的重要内涵。 法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。增强西藏全民法治观念和法治意识，最终是要在全社会树立对法律的信仰。而这则需要在全区各族人民中大力进行系统持久全方位的法律、法治的宣传教育。 六、依法治藏与以德治藏相结合 社会主义法治是法治与德治的高度统一。法律是成文的道德，道德是内心的法律，两者都是治国理政的重要手段。党的十八届四中全会《决定》指出：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国和以德治国相结合。“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用”，要“以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”。全面推进依法治藏，同样也需要坚持德法并治，法治建设与道德建设相结合，法治与德治相辅相成，相得益彰。 一是在法治建设同时大力推进道德建设。必须加强公民道德建设，全面提高公民道德素质，使法治成为人们的道德追求。通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等，把道德建设融入法治建设各环节，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，用良好的道德风尚引领全体公民自觉守法、维护法律权威。要弘扬中华优秀传统文化，深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值，增强法治的道德底蕴。要挖掘弘扬西藏民族文化中符合现代文明的成份，为西藏法治建设提供更加深厚的道德滋养和文化支撑。 二是要弘扬社会主义核心价值观。二十四个字的社会主义核心价值观，其中本身就包含法治的价值观，同时也包括自由、平等、公正等与法治密切相关的价值观，还包括国家层面的富强、民主、文明、和谐的价值观和公民个人层面的爱国、敬业、诚信、友善的价值观。因此，弘扬和培育社会主义核心价值观对于法治建设，尤其是培育法治文化，树立法律信仰，具有非常重要的意义。 三是要发挥宗教文化的积极作用。美国著名法学家伯尔曼认为：“所有的法律制度都不仅要求我们在理智上承认——社会所倡导的社会美德，而且要求我们以我们的全部生命献身于它们，所以正是由于宗教激情、信仰的飞跃，我们才能使法律的理想和原则具有普遍性。”由此可见，宗教文化和感情完全可以为法律信仰的树立助力。西藏是一个全民信教的地区，藏传佛教在西藏流传了近1400年，宗教文化已融入大众生活方式和思维方式。这种浓厚的宗教文化和氛围，引导得当，可以成为西藏增强全面法治观念，树立法律信仰，弘扬法治文化的有利条件。 因此，要积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应，与现代文明尤其是法治文明相协调。要引导信教群众树立法律至上的观念，正确处理遵守宗教教义和遵守国家宪法法律的关系。要鼓励宗教界挖掘弘扬教规教义中符合现代文明和法治精神的内容。支持宗教界弘扬宗教道德中弃恶扬善、诚实守信、宽恕待人等与社会主义道德和法治相契合的内容，推动宗教伦理道德与中华传统美德相结合。引导宗教界正确认识和处理国法和教法之间的关系，自觉维护宪法和法律权威，自觉在法律允许范围内开展宗教活动。 七、关于抓住领导干部这个“关键少数” 习近平在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部是治国理政的中坚力量，是全面依法治国的重要组织者、推动者、实践者，肩负着带领人民群众把依法治国各项部署落到实处的重任。领导干部的法治思维和以法治方式办事的水平，关系着全面推进依法治国的成败。而且，领导干部法治信仰如何，能不能坚持依法办事，对全社会具有重要的示范带动作用。全面推进依法治藏，同样需要抓住领导干部这个关键少数。 那么全面推进依法治藏，对各级领导干部尤其是政法系统的领导干部，有哪些要求呢？一是要精通熟识法律。这是执好法、司好法的前提。作为领导干部，不仅要精通熟识法律条文，更重要的是要吃透法律精神。二是要信仰坚守法律。建设法治国家，建设法治西藏，以法治的方式推进工作、谋划改革，都需要领导干部真正信仰法律。而且，民以吏为师，要在全社会树立起法律信仰，领导干部必须首先做法律的信仰者和坚守者。三是要维护捍卫法律。领导干部不仅要自己信法用法守法，而且要从全面推进依法治国的政治责任感出发，维护法律的权威。对于政法系统的领导干部来说，更是要以高度的政治责任感，当好社会主义“护法神”，坚决捍卫社会主义法治。四是要义不容辞地宣传法律。这也是领导干部尤其是政法系统领导干部一个很重要的政治责任。要身能行之，口亦能言之，积极宣传法律和法治，为社会主义法治宣之鼓之。 (作者：中央党校援藏干部、中共西藏自治区党委党校副校长) (责任编辑：admin) |