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作为一种区域经济合作新模式，飞地经济具有合作共赢性、优势互补性等特征。民族地区引入飞地经济发展模式，对于加快民族地区经济社会发展、缩小与其他地区发展差距、保护民族地区生态环境具有重要的意义。作者通过对湖北宜昌市民族地区飞地经济发展现状的调研，分析了其面临的困难和问题，提出了对策和建议，对于其他民族地区经济社会发展有一定的指导和借鉴意义。 长期以来，受自然环境、交通闭塞、历史、人口素质等多种因素的制约，民族地区普遍存在经济总量小、发展差距大、基础设施建设落后、贫困问题突出、财政收支困难、工业基础薄弱、招商引资难等问题。按照国务院发布的《全国主体功能区规划》，我国多数民族地区属于限制开发区域（重点生态功能区）。因此，民族地区各级政府不仅需要加快推进民族地区社会经济发展，还需要担负维护该地区生态安全的重任。如何处理生态环境保护与经济发展的关系，是当前民族地区经济社会发展所面临的主要问题。对此，学者从组织与制度创新、财政扶持、建立生态建设与资源开发补偿机制、促进城镇化等方面提出了一些建设性的意见。但这些意见提出的方法总体上属于一种由外而内的输血式的帮扶，忽略了民族地区主体性的发挥。 飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区域限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。作为一种新的区域经济合作发展模式，飞地经济不仅注重合作双方的共赢，而且注意飞出地的主体性发挥。民族地区通过引入飞地经济发展模式，不仅可以突破民族地区经济社会发展的桎梏，保护民族地区生态环境，而且可以最大限度地发挥地方社会的主动性与创造性。 现状 湖北省宜昌市下辖的五峰土家族自治县、长阳土家族自治县、潘家湾土家族乡“两县一乡”属民族地区，国土面积5949平方公里，总人口69.3万，有土家族、汉族、苗族等民族，其中以土家族为主的少数民族人口占56.2%。由于均地处山区，土地资源稀少，发展工业和经济园区基础条件不足。着眼于上述实际，宜昌市积极支持民族地区发展飞地经济。 飞地经济主要存在“借鸡生蛋”、“筑巢引凤”、“净地托管”三种发展模式。“借鸡生蛋”主要是指借其他地方的工业园区来发展自己的招商引资项目；“筑巢引凤”主要是指在其他地方现有开发区中划出一片，固定用作专业园区，形成“园中园”。或者在其他地方园区之外的某个地方设立新的产业园区，但新的园区仍被视为现有开发区的延伸；“净地托管”是指工业园规划不变、行政区划不变，拆迁安置由飞入地地方政府完成后，净地交给飞出地建设、管理、开发。目前，上述三种飞地经济发展模式在宜昌民族地区都有所表现，其合作级别既有县县级、县乡级，也有乡镇级。五峰土家族自治县与枝江市2011年合作共建的“民族工业园”属于县县级的净地托管模式，宜都市潘家湾土家族乡2013年在陆城镇十里辅工业园区建立的潘家湾民族工业园属于县乡级的“园中园”，2005年在陆城、聂家河、红花套等乡镇工业园区引进的静女制衣厂、安吉汽修有限公司等则属于乡镇级的“借鸡生蛋”模式。 截至2013年10月底，宜昌市民族地区已在宜昌高新区、宜都市、枝江市等沿长江经济带引进企业40余家，建立民族工业园3个。3个民族工业园分别是五峰民族工业园、长阳民族工业园、潘家湾民族工业园。目前，长阳民族工业园、潘家湾民族工业园正在开工建设，五峰民族工业园则初步成型。根据规划，五峰民族工业园以优先发展珠宝首饰、装备制造、电子信息、新材料、新能源、现代物流等产业为主，同时兼有综合服务功能。 经过几年的发展， 宜昌民族地区飞地经济在环境保护、产业集约发展、扶贫开发等方面取得了不错的效果。实践证明，宜昌市民族地区通过发展飞地经济较快推进了该区域经济发展。五峰民族工业园首个建成投产的招商项目中益红旗线缆在2013年就可以实现年销售收入1亿元，上缴税金300万元；规划用地1000亩、投资40亿元的三峡国际珠宝博艺园全部建成投产后，用工规模可达1万人，预计年产值可达110亿元，出口创汇5亿美金以上，实现税收4.5亿元。 通过发展飞地经济，湖北宜昌不仅有序转移了作为飞出地的民族地区的劳动力，而且进一步加强了民族地区与非民族地区的合作，缩小了彼此之间的贫富差距，实现了各民族的团结进步与繁荣发展。 困难和问题 首先是对飞地经济的理解存在一定的差异。部分飞出地与飞入地领导与管理人员不能从区域发展、民族团结等高度来看待飞地经济发展的问题，观念的差异阻碍了飞地经济的发展。 其次是资金困难。飞地经济一定程度上就是从一个地方到另外一个地方创建工业园，引进企业与项目，发展经济。要引进好的企业与项目，首先需要的就是搭建一个好的平台，所需要的就是资金。由于民族地区财政状况差，因此大力推进飞地园区的基础设施建设将面临筹集资金的难题。 第三是配套难。作为一种跨行政区域的经济协作方式，飞地经济从行政、财政等关系上牵涉湖北省、宜昌市、作为飞出地的“两县一乡”以及作为飞入地的县（市、区）。其性质既有隶属性的，也有平行性的。这给宜昌民族地区飞地园区周边的城市公交、学生入学（入托）、职工就医、休闲购物等生活设施配套以及污水处理厂、周边道路、消防电力等生产设施配套带来较大的困难。 第四是飞地与属地管理机制和体制上的约束。飞地经济管理由飞入地与飞出地两个辖区组成。根据相关法律规定，我国的企业、公司一般按照属地原则进行登记注册、工商管理、征税、统计。依据属地原则，宜昌民族地区的飞地企业与项目应在飞出地登记注册、工商管理、征税、统计。因飞入地主要是沿江经济带的宜都、枝江、当阳、夷陵区、猇亭区、西陵区等非民族地区，所以宜昌民族地区的飞地企业与项目在实施过程中不仅难以享受到国家的民族优惠政策，而且还存在多重管理的弊端。特别是五峰民族工业园，在2013年5月1日的宜昌高新区整体托管枝江市白洋镇以后，有关经济社会事务的权责变得不明，不仅直接影响了入园企业办证、审批的效率，而且降低了投资业主发展的积极性。 第五是一定的利益分配上的障碍。飞地经济横跨两个行政区域，牵涉两个甚至多个利益主体。如何协调好飞出地与飞入地的利益，尤其是土地、税收等利益，不仅关系到发展飞地经济，而且事关社会的稳定与民族的团结。国内一些地方的飞地经济在早期发展阶段大多能协调好双方的利益，但在拥有稳定的税收等收益后却发生一些利益上的纠纷，最终阻碍了这些地方飞地经济的发展。 最后是招商引资难。受观念、经济实力、配套和管理机制体制等因素的制约，与周边园区相比，宜昌民族地区的飞地园区在对外招商中仍然缺乏比较优势和吸引力。就五峰民族工业园来说，该园除了享受有待进一步理清的国家对少数民族、边远贫困地区、武陵山经济协作区等独有的特殊政策外，其他的区位交通与配套优势难以体现。这无形之中增大该飞地工业园招商引资的难度。 对策和建议 统一思想，充分认识发展飞地经济对民族贫困地区经济社会发展的重要意义。作为鄂西南民族地区重要组成部分，宜昌“两县一乡”发展飞地经济，对于实现宜昌的大城梦，保护宜昌后花园良好的生态环境，促进区域资源的集约发展，提高资源的利用效率，加快湖北武陵山片区的扶贫开发，扩大湖北省、宜昌市在全国的影响力，加强武陵山片区区域经济协作，推动全国民族地区经济社会的发展都具有十分重要的意义。 鼓励机制体制创新，加快制订出台支持发展飞地经济的规范性文件或管理条例。有关部门应该尽快制订出台鼓励支持发展飞地经济的规范性文件或管理条例，确立飞地园区的合法地位，因地制宜地对土地规划、利益分配、数据统计等问题加以明确，减少飞地经济发展中的政策性顾虑与障碍，促进资源的集约发展和有效利用，提高区域经济社会发展的水平。同时，要充分考虑对民族贫困地区的政策性倾斜和延伸覆盖，支持少数民族贫困地区通过发展飞地经济加快经济社会发展的步伐；要学习、参考发达地区的经验，灵活运用相关法律条例，打破跨行政区域的限制，逐步建立飞地经济园区行政审批、执法、服务等特殊政策与特别的通道。 以互惠互赢为原则，加强飞出地和飞入地的沟通与合作。要依据飞入地、飞出地的资源优势和产业需求，制定区域发展规划、飞地布局方案和梯次产业转移方案；要分析飞入地的产业配套、积聚和关联度，将飞地经济和循环经济、总部经济相结合，将总部留在飞出地，将生产基地转移到飞入地，形成互利共赢的经济格局；要探索建立精简、统一、高效、便捷的跨区域协调管理机构，建立合理的利益分配机制，最大限度地激发合作双方的积极性和创造性；要逐步建立政府部门间的合作、交流机制与平台，定期、轮流举办各种形式的交流会，共同探讨飞地经济发展过程中遇到的困难与问题，确保飞地园区各项工作有序推进；要在深入调研和协商的基础上制订、出台一批政策性文件，全面指导飞地园区的生产生活，全力推进飞地园区的建设、管理与发展。 拓宽筹融资渠道，加大飞地工业园区的配套基础设施建设。应不断探索适应民族地区经济发展的新型融资方式，不仅仅依靠政府财政资金投入，还应采取合资、控股等多种形式吸引外部资金入股，形成地区经济利益共同体；设立民族地区发展基金，将中央财政与地方财政中用于民族地区的专项建设资金和各种财政扶贫资金集中在一起，并结合社会各界的援助资金，专门用于民族地区基础设施建设；发展与市场对接的新型融资方式，加快飞地工业园区的配套基础设施建设，使飞地工业园能够早日投入使用。 科学规划，坚持特色立园、科技兴园的方针。为了实现飞入地与飞出地经济合作利益最大化，在规划的过程中，应充分考虑飞入地的优势、飞出地的需求。在此基础上，制订详实可行的方案，同时明确主要发展方向，结合相关规划要求，注重引进科技含量高、带动能力强、税收强度大、产业链接长的清洁环保型项目，坚持特色立园、科技兴园的发展方针，以特色产业为重点，依托特色产业项目，加快引进关联类项目，形成相应的产业体系和企业集群。 完善服务功能，提升服务质量。要建立良好的服务体系，不断提高服务质量和服务水平，真正做到“想企业之所急，解企业之所忧，谋企业之所求”，为入园企业营造一个优质高效的建设发展软环境；要不断创新服务方式，对于入园企业的相关事项及时跟进、及时调度、及时督办，竭尽全力在企业注册、行业许可、市场开拓、项目建设与品牌建设等方面为入园企业解难排忧，使入园企业能够早日投产。 (责任编辑：admin) |