内容摘要：边疆多民族地区，随着我国现代化进程的不断加深，这里原有的利益格局发生了解构，新的利益群体不断涌现，因此激发了这些不同利益群体之间的利益争夺和利益表达。对边疆多民族地区的地方政府而言，面对日益旺盛的政治参与现象，甚至是群体性事件，进行有效治理的成本包含诸多要素，研究治理的方法和技巧，有利于降低治理成本，提升治理的效能。
    关键词：边疆多民族地区；政治参与；治理成本；治理效能
    作者简介：贺琳凯（1980—），女，云南弥勒人，云南大学讲师，博士，研究方向为政治学理论、民族政治学、当代中国政府与政治等。
    中图分类号：D693.72    文献标识码：A   文章编号：1000－5110（2011）05－0096－05
    改革开放以来，我国现代化进程逐步推进，边疆多民族地区的社会分化持续展开，并日益深入。在这样的过程中，社会阶层分化、社会利益多元化的问题日渐突出，并形成了形式多样、程度不等的利益冲突，进而激发了不同社会群体为争取、实现和维护自己的利益而展开的政治参与，形成了政治参与持续膨胀的趋势，并影响到了边疆多民族地区的社会政治稳定，[1]对边疆多民族地区政府产生了很大的压力。在现代政府治理理论研究不断推进的今天，充分考察影响地方政府治理政治参与的因素，是在有限的政府公共治理资源的局面下，有效降低治理政治参与成本，提升治理效能的关键。
    一、治理理论分析
    
    “治理”（governances）这一词语，在英文中是不同于统治（government）的另一个标志现代国家和政府管理社会行为的词语，源于拉丁文和古希腊语，意为控制、引导和操纵等，是一个与统治交叉使用，和统治具有较高相关度，又区别于统治的词语。在政治学的专业术语中，统治和治理长期交替使用，主要用于描述国家和政府对社会公共事务进行的控制和管理等行为。可以说，治理和统治是不折不扣的政治学术语。然而，近年来，对于统治的使用范畴基本上仍置于政治学语境之下进行，而治理一词，在国际研究视野中却被越来越多地运用于政治经济学甚至是经济学、社会学等诸多领域，例如，世界银行1992年年度报告的标题即为《治理与发展》（Governance and Development），联合国有关机构还在近年成立了一个“全球治理委员会”（the Commission on Global Governances），并出版了一份名为《全球治理》的杂志（Global Governances）。
    20世纪90年代以来，治理在全球范围内被广泛使用，尤其是被经济学家和社会学家们赋予了与原意具有显著区别的新涵义，例如治理理论的主要开创和宣导者之一，罗森瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域之内的一种管理机制，它们虽然没有得到官方的正式授权，却能够在社会经济领域发挥作用。此外，罗茨（R. Rhodes）认为治理是统治含义的又一表述和变化，意味着有序统治的条件已经不同于前，或者是以新的方法来统治社会。关于治理的定义，比较具有代表性和权威性的是全球治理委员会对治理做出的释义：“治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或者不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”诸如上述对治理一词的定义仅仅只是列举其中很少的一部分研究结论，不难看出，各种关于治理的释义中都包含着这样的讯息：治理已经和统治的涵义发生了大相径庭的变化，并在当代世界各国的政府行为中被广泛地冠以更加“公共利益最大化”的价值定位，从而对统治的单向度涵义增添了双向度、甚至于多向度的涵义。总而言之，治理的基本价值取向是掌控社会公共权力的机构，尤其是政府，在一定的权力范围之内，运用公共权威去维持社会、经济、政治秩序，以提升自己的合法性并力求实现各国利益的最大化。换言之，如果统治是把公共权力掌控者的利益置于顶端的话，那么治理则是尽可能回应社会和公众的利益，并力求做到实现这种公共利益最大化的成本尽可能低，从而获得治理尽可能高的效能。
    从治理研究广泛兴起之后，各国的经济学家、社会学家和政治学家们对治理提出了五花八门的理论，而大部分关于治理的研究都有一个共同治理的价值目标——善洽（Good Governances）。由于治理显著区别于统治，也不同于管理，其强调的基本价值取向是协商、博弈和合作，而非传统意义上的垄断、掌控和强制，在现代政府治理理论中，已经愈加强调政府在处理和应对公共事务时更加重视非政府组织、民间力量、社会团体乃至社会公众的参与、合作与互动；良好的政府公共治理被称为“善治”，其包含着五个基本的要素：合法性、透明性、责任性、回应性和有效性，这其中既包含了治理的公共合法性基础，也强调了治理的效能。故而，对现代政府提出的善治要求，不仅仅是理论上进行研究的价值设计，也是实践中政府与社会群体、普通公民进行积极的、富有成效的互动和合作的双赢行为，是政府进行有效的社会公共管理、提升政府合法性、达到低成本管理目标的优化选择方案。在善治模式之下，公众必须具有政府授予的足够政治权力来参与公共事务的管理，政府和公众之间的互动平台必须顺畅，政治沟通必须有效，才能成就合作。因此，善治与现代民主是紧密结合的，政治参与作为现代民主国家公众经常采用的政治、经济和社会利益的输入方式，是政府公共治理、乃至实现善治的一个要素。
    二、政治参与治理成本分析
    
    近年来，中国社会中的政治参与成为了地方政府治理的一个重要视角，此起彼伏的政治参与给地方政府的社会、政治治理带来了压力，从治理政治参与的不同个案中可以窥见，不同的治理模式达致的治理效果是大相径庭的，甚至是天壤之别。例如对比2008年“6.28”贵州省瓮安群体性事件的处理和同年的云南省“7.19”孟连胶农群体性事件的应急处理，二者的地方政府在回应激烈的政治参与行为时的模式不一，付出的成本也具有显著差别——可以说，两个事件对地方政府的考验几乎相当，但是瓮安县政府乃至贵州省政府对这一事件的治理模式失当，反应速度迟钝，付出的成本十分巨大，不仅仅是事件中政府办公大楼和公安局大楼、警车被砸毁、烧毁的直接经济损失，还包含有事后的新闻报道失真对当地政府公信力的巨大冲击；相比较之下，尽管“7.19”事件也存在有砸毁政府部门公车的经济损失，但是从整体的治理效果看，后者的政府公信力受损较少，新闻媒体、普通公众对此事件的评价比较客观，付出的治理成本也相对较小。[2]因此，边疆多民族地区的政府治理政治参与的成本十分复杂，既有硬件指标，也有软环境的指标。
    第一，经济成本。对于处于中国边疆多民族地区的政府而言，发展经济、保障民生是一个首要的问题，在现代化进程不断推进的今天，边疆多民族地区受到的冲击十分突出，解决少数民族山区和贫困地区的温饱问题、发展问题的任务十分紧迫。在地方政府制定政策、发展经济时，必须要充分协调和兼顾到不同地区、不同民族之间的利益，既要有所区别、不盲目一体化，也要尽可能做到兼顾公平，否则对于同样处于贫困地区的不同民族之间的经济发展政策不平衡，极有可能滋生出新的政治参与冲动。因此，治理政治参与，经济成本是地方政府首先要考虑的问题，具有效率和兼具公平的经济发展政策，不仅可以大大降低因由利益分配不公而滋生的政治参与诱因，也可以在激烈的政治参与发生时，迅速找到解决的对策，付出较小的成本。
    第二，法治成本。边疆多民族地区的政治参与治理，还要充分考虑到法治的影响因素。值得注意的是，一是近年来，从前受到中国传统观念的影响，公民不愿意对簿公堂的状况大大改变，普通民众在自身利益受损的情况下，往往懂得拿起法律武器保护自己；二是不选择比较极端的政治参与方式。这样，国家的各项法律制度在地方政府治理社会的过程中所适用和遵守的程度高低、司法活动的自主性和权威性的高低，就成为了公民所关注的焦点。因此，在治理政治参与的过程中，法治的有效性与否，权威性高低，就直接影响了政府治理的运行成本，一个法治声誉较高的地方政府，应对政治参与时言论行为受到理解和支持的程度较高，能够以较小的成本就解决较大的问题；反之，法治受到人治影响和控制的地方政府，进行政治参与治理时的成本极可能是无法估算的。
    第三，参与渠道的成本。政治参与是现代民主社会中普通公民享有的一项最基本的公民权利。在现代民主社会中，多渠道的政治参与可以有效缓解公民对政府的压力、提供公民自由表达民意的平台、舒缓公民对政府行为和社会的不满情绪。因此，对于日渐旺盛的边疆多民族地区政治参与热潮，地方政府提供的政治参与渠道如果能够多样化，将能够满足不同的参与需求，能够适应不同参与动机带来的多样化的情形，能够有效分解政治参与对政府的聚集性压力，控制政治参与对政府的冲击。这相比较政府不在政治参与渠道的扩展上投入成本，保持原有单一化的参与渠道，在无法满足参与需求之后爆发了大规模的激烈政治参与时才进行治理，显然后者付出的代价是前者的几何倍数。
    第四，基层民主的成本。政治参与毕竟是一种公民在有了利益矛盾时，向国家和政府输出利益诉求的特殊表达方式，体现了非常态化的特点。在现代民主社会中，对社会的治理主体，除了掌控最多社会资源的政府之外，还应当包含NGO和群众性自治组织，这也是现代民主社会有效监督政府行为，保护公民利益的一种方式。因此，边疆多民族地区的地方政府，在考量治理政治参与这种非常态的利益输入模式时，需要投入成本，支持基层民主组织的发展壮大，积极引导其分担政府治理政治参与的责任，给予村民自治、居民自治和各种民间团体存在的空间，让其在发展的过程中帮助政府承担起化解政治参与的任务。从长远的视角来看，中国作为积极推进国际和社会民主进程的现代民主国家，发展基层民主势在必行，地方政府投入鼓励基层民主组织发展的成本，可以分担治理非民主形式带来的政治参与的压力，是一种多赢的“政府投资”行为。
    第五，合法性成本。在边疆多民族地区，政治参与交织着民族性、经济性和政治性等诸多元素，因此，地方政府的政治透明度的高低、政府行为的公正和正当程度等，均是影响政府合法性的重要因素。具体而言，一个合法性高的地方政府，在政治传播渠道方面的数量多、质量高，得到民众的回应就多；公民对于合法的政治参与和制度外的政治参与的认知度比较明晰，能够自觉选择合法的政治参与方式；政府的舆情控制能力较强，能够较好地运用新闻媒体来化解危机，疏导政治参与；地方政府对政治参与的回应能力较强，对社会财富和资源的分配不公问题能够及时进行纠正和平抑等，这些因素都将能够影响到政治参与的治理成本。
    三、治理政治参与增加的新成本因素
    
    在今天的边疆多民族地区，政治参与的需求持续旺盛，尤其是互联网的普及和日益广泛的使用，大大缩短了地域之间的距离，使得一个地方政府所辖行政区域之内的政治参与事件，尤其是比较激烈的参与形式，跳过了政府有效思考和回应的程序性周期，以极快的速度马上就在互联网上传播，并且使事件本身的影响不断地被放大，甚至对地方政府的公信力带来了致命性的打击。可以说，近年来政治参与呈现出的新特点，给地方政府治理这一民主社会中普遍的公民现象增加了新的成本。[3]
    第一，治理政治参与需要付出经济、政治和社会的多元化成本。改革开放以来，边疆多民族地区的经济社会持续发展，取得了比较突出的发展成就，然而，以“经济建设”为中心的价值理念，在当代中国，这种经济本位主义滋生了一系列亟待解决的社会性问题：与发达地区相比，当地的社会建设较为滞后，当地政府在追求GDP指数的过程中，忽视了自身能力的建设，例如民众的价值塑造、文化发展和社会发展，乃至对民众需求的回应与公共危机应对处理能力等。当地民众的参政意识不断增强，旺盛的政治参与呈现在政府面前之时，当地政府仍采用以满足经济需求的方式进行回应，无法与民众多元化的需求相对应，故而付出了更多的治理成本。例如2009年的“躲猫猫”事件，政府公开事件真相和回应社会的信心不足、疲于应付，最后丧失了民众的信任，引发了网络媒体和现实民众的围攻，付出巨大的治理成本。
    第二，治理政治参与的制度成本增加。中国制度体系内明确规定的公民政治参与的方式主要有基层民主选举、信访、向有关政府部门直接反映问题、拨打政府热线等，近年来，从中央到地方政府均逐渐重视网络民意，增加了向政府网页或第一行政责任人留言的新参与方式，是时代的进步。然而，这些政治参与的制度化平台在一定程度上仍然无法满足公民日渐旺盛的参与热情，地方政府提供的参与方式仍然十分有限，参与的回应和处理的制度和法律尚需完善。例如网络参与尽管得到重视，但是如何提供更加有效的官方参与网络平台，如何提供保障政治参与的效度，积极引导正确的参与，消解对政府曲解和不实资讯对政府的冲击，尚未有完善的制度和法律规定。这些问题的遗留，增加了地方政府治理政治参与的制度成本。
    第三，政治参与的危机管理成本和舆情控制成本增加。从2003年“非典”爆发之后，中国政府开始大规模地推进危机管理理论、制度的研究，时至今日中央政府和省级政府均有了比较完善的危机管理应急机制。然而，在边疆多民族地区，政府危机管理的意识还十分淡漠，事前预防、事中科学应对和事后良好的舆情控制、稳固政府公信力的能力还十分薄弱，不少基层政府公务员对危机管理的知识十分陌生。而不可回避的事实是，政治参与呈现出突发性强、波及范围广、影响力大和参与群体复杂的特点。这就给地方政府带来了巨大的压力，回应政治参与不仅仅需要付出经济成本、社会成本，有时甚至参与程度直至政府权力行使过程中的矛盾和问题，需要付出政治成本，绝非满足经济需求即可迎刃而解。地方政府需要有现代科学的危机管理系统，还需要学会与懂得使用网络扩大参与影响的公民进行对话，控制舆情。
    四、有效降低政治参与的治理成本
    
    在党和国家持续关注中国公民政治参与现状，积极作出政策调整和回应的背景之下，在政治参与出现一系列新变化的今天，如何全面地考察政治参与的新特点，分析政治参与的指向和影响因素，进行因地制宜的变革，制定合理的应对措施，是有效降低政治参与治理成本的关键。[4]
    第一，积极拓展多元化的政治参与渠道。在边疆多民族地区，公民的民主意识不断勃兴，受到地缘政治和民族文化的影响，少数民族地区豪爽、奔放的特性和世居山区的传统习俗，使得这里的政治参与较为偏向于采用激烈的参与方式。地方政府在积极引导制度内参与的同时，要增加适合当地民风民俗的参与渠道，例如适时利用少数民族传统节日释放参与热情、形成经常深入到少数民族聚居地进行参与前期的需求疏导，尽可能消解参与累积和叠加带来的负面影响。对政治参与的事前控制防范付出的成本远远要低于事中控制和事后处理。
    第二，加强地方政府治理当地社会的能力。边疆多民族地区的地方政府相对于内地发达省份的基层政府而言，不仅可供支配的财政收入有限，而且治理能力相对低下。这就需要当地政府以更少的治理成本达到更好的治理效果。地方政府治理政治参与的能力提升不仅仅体现在政治参与发生之时，而是要从满足日常的公民需求入手，少数民族地区具有独特的民族文化和传统习俗，有本民族内部处理和解决民族问题的规则和办法，地方政府应当把这些规则和传统纳入到处理政治参与的对策体系中来，充分尊重民族文化，得当运用民族习俗，在国家法律制度许可的范围内赋予政治参与一些独特的方式，发挥少数民族和当地民间组织的作用，以更小的治理成本来成就更好的治理效果。
    第三，增强地方政府的公信力和合法性。在政治参与旺盛发展的形势下，公民习惯了采用与治理自己的政府直接对话的方式进行利益输出，有时这种利益输出可能会比较极端，甚至直接指向政府权力。此时，政府的公信力高低，政府的话语系统有没有明显的控制引导作用，政府的合法性是否稳固，就显得非常重要。对于边疆多民族地区的政府而言，需要更好地塑造公正廉洁的政府形象，尤其要符合少数民族公民对政府的预期，毕竟“民族问题无小事”。在边疆多民族地区发生的政治参与行为具有突出的民族性、宗教性甚至跨境民族的影响力，涉及的问题十分复杂，在应对和处理政治参与时，政府必须要选择具有信服度的发言、注意照顾少数民族公民的情绪，采用兼顾政治参与各方利益的回应行为，尤其要注意不可引起民族情绪和滋生新的民族矛盾，而是尽可能采用易得民心的舆情回应方式，这就需要当地政府在深入了解和体认少数民族文化语境、风俗习惯等方面下足工夫。
    参考文献：
    [1]杜鹃．我国农民政治参与的成本效益分析[J].忻州师范学院学报，2010, (2).
    [2]孙玉娟．农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考[J].科学社会主义，2007, (1).
    [3]汤法远．从“经济本位”到“以人为本”——论民族自治地方政策理念的创新[J].云南行政学院学报，2010, (1).
    [4]袁明旭．边疆多民族地区群体性突发事件中领导角色冲突的双重效应[J].思想战线，2010, (3).

    责任编辑：焦艳