 各族群众期待在扶贫中得到更多利益机制的分享。图为大方县星宿民族乡一贫困家庭。 民族地区的扶贫开发已进入一个新的历史时期，新形势下民族地区的扶贫开发应更加注重利益分享机制的建设，注重制度的顶层设计，不断夯实“社会基础”，充分释放政策红利，最大限度激发扶贫的内生动力。 多民族聚居的贵州，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深，是全国扶贫开发的一个主战场。按年人均纯收入2300元这个新标准，目前我省仍有贫困人口745万。相当一部分，生活在深山区、石山区、高寒山区和石漠化严重地区，也是少数民族聚居区，覆盖了全省80.3%的国土面积，涉及65个县。 西部大开发战略实施以来，贵州为破解扶贫开发难题，在民族地区摸索积累出了“长顺做法”、“印江经验”、“晴隆模式”、“册亨者楼模式”、“毕节实验”、“集团帮扶”、“‘智力扶贫’的‘贵州模式’”扶贫经验，使500余万人脱贫。这些模式，也主要集中在全省的少数民族地区。 目前，中央和各发达省、市、区、社会各界对贵州贫困地区给予的支持扶助史无前例。2013年1月，国务院《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》要求在贵州建立“扶贫开发攻坚示范区”。《贵州省扶贫开发条例》规定：“规范扶贫开发行为，加快贫困地区经济社会发展，实现扶贫对象脱贫致富，缩小城乡和区域发展差距，全面建成小康社会”。这较之于过去的“救济式”、“输血式”扶贫，具有更强的可持续性。 然而，由于机会分享机制缺失和社会建设相对滞后等重要因素的影响，扶贫开发的政策、资金、人力等资源的利用效率受到制约，进而使得贫困少数民族地区的地方资源开发的普惠性较低、生态保护难、公共服务可及性低、基层组织能力低、少数民族文化保护与传承面临危机。 针对全省少数民族地区扶贫开发中存在的问题，以及在新的形势下，如何采取新的扶贫对策，日前，本报记者专访了长期在我省少数民族地区调查研究的民盟贵州省委副主委、省政协委员卢云辉。 卢云辉告诉记者，他在少数民族地区的调研过程中，民族地区的焦点性问题——经济贫困虽然得到了“有效”缓解，但“社会基础”这一带有根本性的问题矛盾依然存在，让贵州在新形势下的扶贫工作面临新的问题和困难。如果这些根本性的基础问题得不到解决，经济发展得再快，“蛋糕”做得再大，现有的贫困问题势必将长期存在，国家主导的新的两极分化和贫富悬殊危险将无法避免。 ■ 扶贫开发项目缺少分享机制 “资源开发和产业发展普惠性较弱，少数人获高额利润，群众得不偿失，政府面临着严峻的生态压力和社会问题。”对于当前我省民族地区发展面临的难题，卢云辉如是说。 卢云辉在调查中发现，贵州矿产资源的开发利用大多停留在出售初级产品的阶段，精加工少，产业链短，对当地经济的带动作用十分有限，当地群众获得的收益与他们为此付出的巨大代价相比更是得不偿失。民间资本掠夺性的开采方式，还给某些监管者带来了权力寻租空间。矿业经济的利益渗透到权力场，污染问题仍威胁着群众的健康和整个水系的生态安全。丰富的矿产资源禀赋，由于缺乏恰当的利益分享机制，并没有完全惠及普通群众，相反却激化了一些地区的社会矛盾。 在我省，农业是民族地区产业扶贫的重点，而扶持大户或引入龙头企业是普遍的做法。卢云辉说，凡是建立了分享机制的扶贫开发项目，就比较成功，资方有一定利润，政府有经济和政治收益，而群众普遍能真正受益;凡是缺少分享机制的扶贫开发项目，几乎无一例外的失败，资方赚取了超额利润，政府亏掉了扶贫资源，群众则毫无收益甚至因此受累。经调查测算，70～80%的收益为大户或者企业所占，普通群众只得到了产业发展20～30%左右的收益，尤其是对于村庄中较贫困的群众来说，这笔收益与政府的扶贫资源投入已相差无几。 我省民族地区旅游资源丰富，近年来，少数民族地区旅游业虽有了长足进步，但其机会和利益分享机制缺失问题也比较严重。如松桃自治县的苗王城、黎平县肇兴侗寨、雷山县西江千户苗寨、贞丰县双乳峰等景区，政策设计初衷是通过旅游开发改变贫困地区的落后经济现状，但因没有具体的机会与利益分享制度作为保证，结果在执行过程中目标发生了偏离。部分干部成为资源持有者、分配者、监控者，与公司形成某种利益关联，尤其是公司成为土地资源和国家优惠政策的受益者。这与扶贫开发的初衷(旅游扶贫开发，贫困人口利益是第一位)是相违背的。 “国家生态补偿战略有待具体落实。”卢云辉说，贵州生态保护的重点区域，基本都是少数民族聚居区，在生态资源保护过程中，中央与地方、地方与地方之间的利益分享机制尚未建立起来，贫困少数民族地区在生态保护上投入不足、压力较大。对于生态保护与利益分享机制的问题，国家本已从战略高度上提出了生态补偿的要求，但在具体操作中，政策还有待落实。 ■ 政策红利和内生动力释放不足 “在扶贫开发过程中，一些少数民族聚居区未能享受少数民族优惠政策，扶贫开发政策红利不足。”卢云辉说。 以铜仁市为例：早在1986年胡锦涛同志任贵州省委书记时就曾专门明确：“鉴于铜仁地区少数民族人口占总人口的比例较大，经济文化基础比较薄弱，为加快该地区社会经济的发展，决定在财政经济方面将铜仁地区与民族地区同等对待。”但因种种原因的影响，在武陵山区扶贫开发的实际工作中，基础设施建设项目资金“零配套”政策并没有得到落实。财政困难县(市、区)仍要担负基础设施建设项目配套资金，在此基础上还需承担生态保护的种种投入，财力上捉襟见肘。 “这种情况在贵州贫困少数民族地区普遍存在。”卢云辉说。 在民族地区的基本公共教育服务均等化方面，存在着学龄偏大、留守儿童监护困难、基础设施落后、教师生活条件较差、教师待遇低、师资力量分布也极不均匀等问题。 “医疗卫生问题也十分突出。”卢云辉说，农村医疗卫生机构基础设施薄弱，农村卫技人员严重不足，农村突发公共卫生令人堪忧，缺乏应急机制，医疗服务监管有待进一步改进，医疗卫生资源在城乡之间的分配也严重不平衡。 “就业难，公共服务能力弱。”卢云辉告诉记者，我省民族地区就业难问题依然突出，特别是隐性失业现象日趋严重，人力资源和社会保障工作领域不断扩展延伸，公共服务跟不上，劳动纠纷不断增加，维权负担日益加重。 在卢云辉看来，我省民族地区的社会管理自主性较弱，扶贫开发内生动力不足。 “社会参与不足，扶贫资源使用率降低，社保目标出现负偏移。”卢云辉在调查中发现，我省民族地区的基层组织和普通群众，尤其是贫困群众自身，难以参与扶贫资源配置的决策，是导致当前扶贫资源使用效率低下的原因之一。 在这方面，一是政府购买服务和职能转移的力度不够，社会组织要想取得政府购买服务和转移的职能很困难。二是对社会组织的政策引导和扶持很有限。申办手续仍较复杂，限制过多，从而抑制了社会组织的生长与发展。三是登记管理机关力量薄弱，管理难以到位，没有专门的力量负责管理社会公益组织。 ■ 优化利益分享机制建设和顶层制度设计 “扶贫开发过程中必须注重民族文化、社会建设与扶贫开发的结合，投入相应的资源并创新资源管理模式。”对于民族地区下一步的扶贫开发，卢云辉认为，要创建贫困少数民族地区社会建设与民族文化的专业援助机构。在今天中央已经有较雄厚财力的基础上，有必要建立一个专门的贫困少数民族地区民族文化与社会建设基金。有两个重要原因：一是高度的专业性，二是有一个高水平的业务部门和一个强有力的综合研究机构，负责多渠道筹集扶贫资金，努力做到专款专用。 卢云辉告诉记者，利益分享机制是社会建设为经济可持续发展所提供的机制保证。贵州贫困少数民族地区产业发展和扶贫开发实践中，一些项目通过对社区资源开发收益和机会的分享，建立了各种共赢关系，蕴含了丰富的地方性智慧：一是通过外部扶贫资源的导入，撬动贫困群体、贫困村庄、社区的发展能力综合提升，推动贫困群体、贫困村庄/社区成为扶贫开发的真正主体。二是通过内部动员，尊重贫困群体发展与自我改善的愿望，以注重当地资源优势及村庄长处，发掘当地能力为主要方式。将贫困群体、社区(村庄)作为整体，强调其自身行动和集体共同行动，通过协作解决产业发展问题。通过加强扶贫开发主体建设、加大收益补偿力度、提高群众和集体的参与度，以形成“共同参与、风险共担、利益共享”机制。 “要在现有基础上更好地推动少数民族和民族地区的扶贫开发，需要进一步优化制度设计，科学推进这些地区的公共服务体系建设。”卢云辉说，一是提高公共服务的可及性与适用性，应建立政府、市场、社会组织、家庭等多元的服务体系供给机制，让各种角色在公共服务体系中发挥功能，是更为有效也更为灵活的服务组织方式，并“在地化”满足社区、农村成员需求;二是增加基础设施投入，减免贫困少数民族地区配套投入，为加快其脱贫创造必要条件;三是加强人力资源和社会保障基础平台建设。建议将乡镇(办事处)人力资源和社会保障服务中心加挂劳动保障监察中队牌子和劳动保障监察网格合二为一，在全省实行劳动保障监察工作网格化管理。将劳动保障监察办案经费依法列入同级财政预算安排并执行到位，将人力资源和社会保障、扶贫、农委等部门的培训资金进行整合，提高培训效果，农村低保、危房改造应遵循“有难则保、有危则改”的原则，取消指标任务方式;四是通过扩大社会参与增加公共服务资源使用透明度。建议增加公共服务资源使用的透明度，让一线工作的基层干部和普通群众发挥出主体性，尤其是让人民群众作为公共服务的受益主体。 “应培育村庄共同体，推进社会公益组织建设。”卢云辉说，一方面通过完善村民自治加强村庄共同体建设，另一方面大力推进农村经济合作组织建设。 (责任编辑：admin) |