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东北是清朝的发祥地，又是满、汉、赫哲、锡伯、鄂温克、鄂伦春、达斡尔等多民族聚居的边疆重地，因此，清政府从康熙朝起，特置军府制度，以盛京将军、吉林将军、黑龙江将军镇守管辖这一地区。光绪年间，东北的三将军体制逐渐发生变化，直至最终废除军府制，建立行省。本文拟对这一演变过程略作探述。 一 清末东北军政管理机构的演变，始于崇实对奉天官制的改革。这一变革是多种因素促成的。 首先是来自沙俄的威胁。鸦片战争以后，资本主义列强，尤其是沙皇俄国，采用军事恫吓与外交威逼双管齐下策略，迫使清政府先后签订《中俄瑷珲条约》和《中俄北京条约》，割去了中国黑龙江以北、外兴安岭以南、乌苏里江以东总计100万平方公里的土地。此外，沙皇俄国对我国东北地区还不断造成新的威胁：妄图把穆棱河流域作为中俄“公共之地”；派人搜集我国东北地区大量的重要情报。对此，清政府某些要员不无忧虑地指出：“俄人侵占黑龙江北地，形势日迫”［《左文襄公全集》,卷11,《书牍》。］。也有人建议：“以蒙古、黑龙江人朴勇可靠，请并吉林、奉天四省精练四万人，以防北边”［《清史列传》，卷54。］。正是在这种情况下，清政府认为：“东三省为根本重地，尤宜加意整顿，著该将军副都统府尹，切实筹画”［《清德宗实录》，卷8，光绪元年四月壬辰。］，表示要改革东北军政管理机构。 其次是清朝封禁政策的破产。众所周知，清政府长时期内对东北实行封禁政策，不许内地汉民偷越出口，企图保持满族骑射习俗和尚武精神，以及维护满族八旗生计，攫取长白山等地土特产。但是，由于山东、直隶等地农民每遇荒歉，饥寒交迫，遂不顾禁令，纷纷出关，致使清朝的封禁政策不可能得到真正实行。同治七年（1868年），清政府就曾以“奉天边外流民日多，既难概行驱逐，自应妥筹安插之法”［《清穆宗实录》，卷249，同治七年十二月庚午。］，命盛京将军都兴阿酌核情形，妥筹办理。随着封禁政策的失败，汉族人口越来越多地流入东北地区，清政府感到用主要统治旗民的军府制度统治汉族人民已不适宜，变革东北军政管理机构就成为必然的趋势。 再次是阶级矛盾的尖锐和阶级斗争的激化。由于封建剥削的苛重，军事征调的频繁，以及灾害不断，处于“嗷嗷待毙”、“走死逃亡”［中国第一历史档案馆藏：《宁古塔副都统衙门档案》,卷457。］状况中的东北各族人民，自道光三十年（1850年）以后，不断掀起反抗斗争。他们或群起抗租，聚众劫粮，或“焚烧衙署，劫放狱囚”［《清文宗实录》，卷344，咸丰十一年二月庚辰。］，给予清朝在东北的统治以沉重打击。面对这种状况，清政府却“政令歧出，遇事牛氐牾”［《光绪朝东华录》，第1册，总页112。］。为了有效地维护满族贵族的统治，清政府需要改革东北军政管理机构。 最后应当指出，吏治腐败和社会秩序的混乱，是导致东北军政管理机构发生变化的直接原因。道光二十年（1840年）以后，清朝东北的地方官吏“招摇纳贿”、“藉敛发财”的现象更加严重［《清文宗实录》，卷173、卷290、卷302。］；与此相应，许多地方盗风炽盛，马贼横行。光绪元年（1875年）正月，御史张观准上奏说奉、吉马贼成患，于是，清政府派内阁大学士歧元和刑部尚书崇实前往奉天、吉林查办。崇实等上奏中指出：地方凋残，缉捕废弛，寇盗充斥，“奉省目前要务自以练兵筹饷为先，而尤以整饬吏治为紧要关键”［《清德宗实录》，卷5，光绪元年三月己酉。卷4，光绪元年二月己酉卯。］。这里的“整饬吏治”，已包含改革东北军政管理机构的思想。 崇实，满洲镶黄旗人，道光三十年进士，曾任通政使司通政使、署理四川总督、成都将军等职，是晚清时期效力较著的封疆大吏。光绪元年二月，盛京将军都兴阿因病出缺，清政府命崇实署盛京将军。上谕中指出：“现在奉天地方伏莽甚多，缉捕巡防在在均关紧要。著崇实星速前赴署任，将地方应办一切事宜妥为整顿，认真经理，以副委任”［同上，卷4，光绪元年二月己卯。］。此后又一道上谕强调：“崇实现在署理将军，责无旁贷，应如何变通补救之处，著即悉心妥议具奏。该省吏治，贿赂公行，且有不肖之徒，盘踞官署，任意招摇，实属不成事体，崇实等既有所闻，即当查访明确，指名从严参办，以儆官邪”［同上，卷5，光绪元年三月己酉。］。不久，盛京户部侍郎兼管奉天府府尹志和、奉天府府尹恭镗因“委署毫无定章”，署中任用“劣幕”，被交部议处。清政府命崇实兼署盛京户部侍郎兼管奉天府府尹，并明确谕示：“奉省吏治，废弛已久，盗贼肆行，实为地方之害。崇 实务当认真整顿，将应行变通事宜，悉心筹画，总期一劳永逸，庶根本重地，克臻安谧，即著妥议章程具奏”［同上，卷6，光绪元年三月丙寅。］。六月，清政府又谕示：“东三省为根本重地，近来旗务吏治均极废弛，以致贼氛肆扰，整顿为难”。奉省“事权不一，从前将军府尹往往各存意见”。“该处公事，究竟因何不能彼此联络，势成掣肘，著崇实将实在情形，并酌定章程，妥议具奏”［同上，卷12，光绪元年六月壬辰。］。正是在清政府的多次督促下，崇实提出了改革奉天官制的具体措施，从而揭开了东北军政管理机构演变的序幕。 七月初，崇实上奏，提出以后奉省各厅州县缺，不拘满汉补授；州县各官，加理事同知通判衔，以便旗民事件统归经理。七月底，崇实提交《变通奉天吏治章程》。九月底，崇实再次奏请奉天州县官满汉兼用。他指出：“人才贤否，政令得失，不在满汉，而在择人”［《光绪朝东华录》，第1册，总页147。］。十二月底，经军机大臣六部九卿会议具奏，《变通奉天吏治章程》等获清政府基本批准。 《变通奉天吏治章程》总计七款，其中五款的内容都涉及到了奉天地区军政管理机构的变革。第一，将军事权有所变革。崇实认为：奉省积弊，在于旗民不和，而推其本原，实因将军于地方各官向不兼辖，遇有会办事件，呼应往往不灵。因此，他提出，盛京将军改为管理兵刑两部，兼管奉天府府尹事务，仿各省总督体制，加兵部尚书衔，另颁总督奉天旗民地方军务关防一颗，并兼理粮饷字样，以便管带金银库印钥，稽核户部出入。这样，旗民文武全归将军统辖，粮饷兵刑亦有总理之责。第二，府尹事权有所变革。崇实认为：察吏安民，府尹最重，本与兼尹相助为理，只是兼尹属户部，而旗民交涉案件须由刑部会办定案。府尹虽设有谳局，审断却不能自专，往往一事上制于户部兼尹，旁牵于刑部会讯，稽留往复，清理良难。因此，他提出，将奉天府府尹加二品衔，以右副都御史行巡抚事，旗民各务悉归专理，只有这样，才能与将军相承一气，不致两歧，安民察吏，既免株累，又可禀承。第三，五部事权有所变革。崇实提出：为隆体制，五部应仍其旧。但户部掌管奉天、吉林、黑龙江粮饷，责任非轻，不宜再兼府尹；刑部应如京中刑部体制，今后只有旗民交涉罪在犯徒以上者，方准该部按律定拟，其余一概不得干预。地方同通州县各员兼理驿务，对所属驿丁，准其会同兵部所派驿站监督，随时察核。第四，奉天府治中事权有所变革。崇实认为：奉省大吏太多而下僚太少，足轻首重，是以政令不齐。治中系京员外官，而通省清查亏空，督办案情，须有专司，方资表率。因此，他提出添设奉天驿巡道，全省驿站及新设捕盗营同通州县，悉隶其下，俾介稽巡。为使事权既不参差，体制又较完备，即将治中加道衔，兼行首道事务，另颁奉天驿巡道关防一颗。第五，旗民地方各官有所变革。崇实指出，旗民交涉案件，各州县与各城守尉等官会同办理，列衔处，禀将军则尉县并书，禀府尹则有县无尉，同一公牍，任意分歧，以致守尉心目中没有府尹，营私挟作，无所不为，于地方弊害尤多。他提出，今后奉省地方一切案件，无论旗民，专归同通州县等官管理，旗界大小各员，只准经理旗租，缉捕盗贼，此外不得丝毫干预。本城旗人，不许做本界武职，各处城守尉，拟择宗室中谙练人员担任［见《光绪朝东华录》，第1册，总页112～116。］。 根据《变通奉天吏治章程》及崇实其它上奏，清政府决定，盛京将军管理兵刑两部，兼管奉天府府尹，仿照各省总督体例加衔，所有刑部及奉天府旗民一切案件悉归总理。奉天府府尹准加二品衔，以右副都御史行巡抚事，旗民词讼命盗案件悉归管理。五部侍郎恪遵例案，各专责成。奉天府治中即行裁撤，改为奉天驿巡道。各厅州县等缺，照热河例，满汉兼用，州县各官，均加理事同知通判衔。所有旗界大小官员，只准经理旗租，缉捕盗贼，不许干预地方公事［见《清德宗实录》，卷24，光绪元年十二月乙酉。］。 如众所知，盛京（即奉天）是清朝的陪都。为隆体制，顺治十四年（1657年）盛京地区奉天府设置后，其制即与京师顺天府相同，设府尹，作为管理汉民的机构。清朝规定：“凡满洲、蒙古、汉军八旗事务，则统之于奉天将军，凡民人事务，则统之于奉天府尹”［《清朝文献通考》，卷271，舆地三。］。乾隆三十年（1765年）以后，在府尹之外，又照京城侍郎兼署顺天府府尹例，在盛京五部侍郎内派一员兼管奉天府府尹事务。此外，作为陪都，盛京还设有户、礼、兵、刑、工五部，分设侍郎、郎中、员外郎、主事、笔帖式等官，负责处理盛京地区财赋、朝祭礼仪、驿站传递、旗民交涉、营缮工程等事务。盛京五部直接向皇帝奏事。崇实关于奉天官制的改革，使盛京将军仿照总督体例行事，奉天府尹行巡抚事，地方州县等官满汉兼用，八旗官员权利有所削弱，与奉天原来的官制相比已多有变化。迈出了由军府制度向行省制度转变的第一步，开始了晚清东北军政管理机构演变的过程。 二 晚清东北军政管理机构发生比较大的变化，是在赵尔巽和徐世昌任职时期。这是一个逐渐深入、不断完善的演变过程。 光绪二十九年十二月二十五日（1904年2月10日），日俄两国宣战，战争在中国东北进行。清政府为维持在东北的统治，在政治、经济、军事等许多方面都采取了相应的措施。随着战争临近结束，清政府开始比较详备地规制东北问题。光绪三十一年二月九日（1905年3月14日），清政府召见署户部尚书赵尔巽，密议东三省事宜［见李鸿文等：《东北大事记》（吉林文史出版社，1987年），卷1，页319。］。四月，盛京将军增祺丁忧解职，赵尔巽调任盛京将军。五月，赵尔巽根据“将应行时政，迅速择要奏陈”的谕示，复陈十二事［《光绪朝东华录》，第五册，总页5352～5355；《清德宗实录》，卷52，光绪三十一年二月癸丑。］。其中就有变革东北军政管理机构的内容。六月，清政府谕令盛京礼部侍郎景厚、刑部侍郎儒林、工部侍郎兼兵部侍郎钟灵均来京当差，所有五部事务皆归盛京将军兼管。七月，赵尔巽上奏指出：盛京五部体制，原是以隆重陪都，而今不仅徒有虚名，而且事权不专，百弊丛生，胥根于此，不予革除，难言整顿。他表示要逐项清理，“当裁者裁，当改者改，当并者并”［同上，总页5387～5388。］。此后，清政府决定裁撤盛京五部，郎中以下各员缺咨部改用。八月，清政府又决定裁撤奉天府府尹，所有府尹原管事务，责成赵尔巽悉心经理。这时，日俄签订了《朴资茅斯条约》，战争宣告结束。清政府乘机加紧统一东北事权，改奉天府府丞兼学政为东三省学政，裁撤奉天府府丞。十一月裁撤奉天军粮同知，设奉天府知府，管辖金州一厅，辽、复二州，承德、兴仁、海城、盖平、铁岭、开原六县。与此同时，清政府谕示赵尔巽，筹划奉天官制事宜。 光绪三十二年（1906年）四月，赵尔巽提出改革奉天官制的具体办法：以盛京将军总理军督旧部府之政，设立公署，名盛京行部。附设综核处，内分十局，分理诸务。设行政大臣一员，参赞、副参赞、左右参议、左右副参议六员。他还提出：地方官专司行政；省会及各府厅州县分设裁判；设税务、粮租两官；分设诸曹；设宣译馆并筹设乡官；增加地方官津贴。 鉴于设立行部大臣，并列十局，年有州县文件直接行部，不再由各道承转，赵尔巽又提出：山海关、东边、驿巡三道，应改为关道，专任交涉，不管地方［见《清德宗实录》，卷558，光绪三十二年四月癸卯。］。 赵尔巽提出的十局及其职掌是：内务局，掌八旗丁籍及内务府事务；外务局，掌对外交涉等事；吏治局，掌官吏升迁考绩；督练局，掌训练新军等事。此外，还有财政局、司法局、学务局、巡警局、农工局、商矿局等。局下分科，科下设一二三等执事官及司译、司医、司计官等［见《复县公署档》；郭建平等：《清末东三省官制改革及其影响》，载《辽宁大学学报》，1988年第4期。］。 赵尔巽改革奉天官制的方案送到清政府政务处议后，具体结果，七月，慈禧太后下诏准备“仿行宪政”，清政府预备立宪便开始了。九月，清政府厘定官制大臣致各省督抚通电，提出“厘定官制为立宪预备，各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定”［侯宜杰整理：《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，载《近代史资料》总76号，页51、页70。］。二月，赵尔巽回电厘定官制大臣，重申他在四月奏请厘定的奉天官制，“所拟府州县分曹治事，将行政司法各分专责，并参用乡官以为自治基础，其制度大概与尊电相合”［侯宜杰整理：《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，载《近代史资料》总76号，页51、页70。］。由于全国性的官制改革已经开始，所以清政府对于赵尔巽改革奉天官制的奏请，始终未能给以明确答复。 光绪三十三年（1907年）三月，赵尔巽转任四川总督。后来他曾回忆说：“东省官制，自光绪三十一年臣到任后，将五部侍郎及所属各缺奏请一律裁并，纯用行省制度，然仅属于奉天一隅”［《清朝续文献通考》，卷139，职官考25。］。可见，赵尔巽任盛京将军期间，在奉天进行的局部官制改革，仍是晚清东北边疆民族管理机构由军府制度向行省制度迈出了新的一步。 光绪三十二年九月，因“东三省民物凋残，疮痍未复”［《清德宗实录》，卷568，光绪三十二年十二月己巳。］，清政府特派载振、徐世昌前往查勘。光绪三十三年春，载振、徐世昌返回京师上《密陈考察东三省情形折》、《密陈通筹东三省全局折》，主张破除旧例，实行改革，将东三省改行省，设总督一员，委以全权［见《东北大事记》，上卷，页346。］。 三月，上谕内阁：“东三省吏治因循，民生困苦，亟应认真整顿，以除积弊而专责成。盛京将军著改为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台。奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一缺，以资治理。徐世昌著补授东三省总督兼管三省将军事务，并授为钦差大臣，奉天巡抚著唐绍仪补授，朱家宝著署理吉林巡抚，段芝贵著赏给布政使衔，署理黑龙江巡抚”［《光绪朝东华录》，第5册，总页5669～5670。］。上谕中还要求，各省应如何分设职司，该督待妥议具奏。不久，因段芝贵被参，清政府收回成命，以程德全暂署黑龙江巡抚。 四月，徐世昌等上奏《东三省督抚办事纲要》及《东三省职司官制章程》。内中规定：在奉天、吉林、黑龙江三省，每省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，均如各部堂官。在行省公署内分设二厅，一为承宣厅，一为谘议厅。承宣厅禀承督抚掌一切机要总汇考核用人各事，谘议厅掌议定法令章则各事。原有局署酌量归并，分设七司，其名称及职掌如下：交涉司，掌办理外交事务，设互市、界约、和合、庶务四科;旗务司，掌理旗署各事，设军衡、稽赋、仪制、营造、庶务五科;民政司，掌理民治、巡警、缉捕等事，设民治、疆理、营缮、户籍、庶务五科;提学司，掌理教育，设总务、普通、专门、实业、图书、会计六科;度支司，掌理财赋等事，设会计、粮租、俸饷、税务、庶务五科;劝业司，掌理邮电，航路、垦矿、农工商等事;蒙务司，掌理蒙古各部事务。此外，还规定设左右参赞各一员，分领承宣、谘议两厅事务。交涉等七司，各设司使一员，总办司事。承宣厅及司均设分科，每科设佥事及一二三等科员办事。谘议厅不设官缺，选派明达政治的议员、副议员、顾问员、额外议员充任。设督练处以扩军政，专设提法司以理刑法［《光绪朝东华录》，第5册，总页5669～5670。］。 徐世昌等上奏虽奉旨“如所议行”，但后来在吉林、黑龙江两省的行政官制建置上还是有所改变。此外，清政府在全国范围内增添的一些机构，也对东三省的官制产生了影响。 五月，清政府命各省将按察使改为提法使，分设审判厅，并增设巡警道、劝业道。于是，东三省设立了提法司，下设总务、刑事、民事、典狱四科，处理刑法事务。把劝业司改为劝业道，增置巡警道，下设行政、司法、卫生三科。 八月，徐世昌巡视了吉林、黑龙江两省。十一月，黑龙江改革官制，先设民政、提学、度支、提法四司。十二月，吉林改革官制，设交涉、民政、提学、提法、度支等司及劝业道。 在改革行政官制及司法官制的同时，东三省的地方官制也发生了很大变化，主要是府、厅、州、县的建置大量增加。此外，还在延吉设立了边务督办和帮办，在蒙古族居住地区设置了兵备盟长等。 三 晚清东北军政管理机构的演变，是崇实、赵尔巽、徐世昌等人在东北进行官制改革的结果，已如前述。究竟怎样认识这种演变的实质呢？笔者拟从以下几方面探讨。 首先，这是一个由军府制度向行省制度转化的过程。清代前期的东北是一个特殊的行政区域,由于它是清朝的发祥地，又是边疆民族聚居地区，清政府便以军府制度进行统治，在将军以下设副都统、总管、协领、城守尉、防守尉等官。随着汉族人口的流入，清政府不得不陆续设立府、厅、州、县以统治汉族人民。 清代前期，清政府在东北地区设置的府、厅、州、县，奉天有奉天、锦州2个府，新民、岫岩、昌图3个厅，辽阳、宁远、复、义4个州，海城、盖平、铁岭、开原、宁海、承德、广宁、锦8个县，吉林有吉林、长春、白都讷3个直隶厅。道光二十年以后，东北地区府、厅、州、县的建置宛如雨后春笋，如奉天增设至6府、9厅、2州、26县；吉林增设至11府、10厅、3州、22县；黑龙江增设至7府、10厅、1州、5县。 这些府、厅、州、县设置的年代，大多在光绪年间，有的是升格建置。它表明了这一时期汉族人口流入东北地区数量激增，耕地面积急速扩大，正如史书记载：光绪年间的垦地面积，“奉天、黑龙江两省成绩为全国之最，吉林次之”［《清朝续文献通考》，卷378。］。在这种情况下，一些具有“边外军府，不如郡县”［《大清光绪新法令》，第一册，第二类，官制二。］思想认识的封疆大吏，如赵尔巽等人，便极力主张改东北军府制度为行省制度，一方面广置府、厅、州、县，一方面裁撤副都统、总管等军府建置，以更适应对广大汉族人民的统治。 其次，这是中国封建社会传统官制和西方资本主义国家近代官制合璧的产物，它反映了资本主义政治体制对我国的影响。这主要表现在以下几方面： 第一，从总体上说，晚清的官制改革，包括东北军政管理机构的变化在内，是参酌西方资本主义国家政治制度的产物。如众所知，晚清官制改革是作为立宪之“基础”提出的，即所谓仿行宪政，必从官制入手［见《光绪朝东华录》，第五册，总页5563～5564。］。清政府为了预备立宪，曾派载泽等五大臣赴日本和欧美各国考察政治。他们回国后，上书提出立宪。为了先将官制分别议定，清政府派载泽、那桐等十四人共同编纂改革官制方案；又命张之洞等派员来京，随同参议；还命庆亲王奕匡力、瞿鸿礻几、孙家鼐总司核定。光绪三匡力等上奏中指出：“所定为要义。按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良”［《光绪朝东华录》，总页5577。］。奏疏中还认为，以行政官而兼有立法权，必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情；以行政官而兼有司法权，必徇平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入；以司法官而兼有立法权，必有谋听断之便利。总之，都会造成积弊难清，责成不定。他们明确指出：臣等厘定官制，“上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善为主义”［《光绪朝东华录》，总页5577。］。由此可见，西方资本主义政治制度对晚清官制改革确有影响。 第二，从晚清东北官制改革具体经办人来看，西方资本主义政治制度对他们产生了一定的影响。赵尔巽就曾明确承认，他在东北进行的官制改革，是“参酌中外办法”，“仿欧美属地施政之权宜，分参贰佐治”［《复县公署档》。］。徐世昌在谈到这一问题时也多次说过：“事变屡更，欧风东渐”；“元明行省布政有左右之称，欧美良规立法居单行之地”；“往者草创宏规，更新名义，稽欧亚官人之法”；“深维立宪之基，毋悖三权分峙。即此造因之迹，建置之端，或参以中西，非复列省职司之旧，或宜于边塞，用仿前人戍邑之增”［《东三省政略》，卷5，官制，奉天省。］。总之，在赵尔巽、徐世昌的思想认识中，他们对东北官制的改革，既参酌了中国封建社会的传统官制，也接受了西方资本主义官制的影响，完全是中西官制合璧的结果。 第三，从晚清东北官制改革后具体机构设置的情况看，既具有中国封建社会传统官制的内容，也具有西方资本主义官制的色彩。晚清东北改革后的官制，包括行政官制、司法官制、地方官制三个方面。从行政官制看，设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，下设厅、司等机构。这和中国传统的行省制度既相同又有区别。相同的地方是总督和巡抚仍为首领官；区别之处在于改变了以往总督和巡抚衙门内吏员的设置，而代之以厅、司机构。这正是“与晋唐都督府分设长史司马各曹参军，及英之澳洲、美之各省于总督府分设财政、学务等官者相合”［《东三省政略》，卷5，官制，奉天省。］。从司法官制看，设立提法司，以及各级审判检查厅，已与“中国刑事向由地方官裁判”的传统官制不同，而其指导思想，更是源于“倡于欧西”的“三权鼎立之说”，即司法权“与行政、立法两权并立而不相统”［《东三省政略》，卷5，官制，奉天省。］。显然，这完全是受了西方资本主义政治制度的影响。从地方官制看，为了改变地域既广、民官较稀、庶政日繁、难资统驭的现象，较多地添设府、厅、州、县建置，基本上符合中国传统的行省制度。 再次，它适应了我国是多民族统一国家这一历史上形成的特殊国情，加强了对少数民族的管理，因而具有中国边疆民族地区的特点，是清朝“因俗而治”传统政策在新的历史时期的体现。 晚清东北官制改革过程中，清政府设官定职加强了对少数民族居住地区的管辖。 赫哲、费雅喀等少数民族原来居住在黑龙江、乌苏里江流域，清政府为了加强对这些少数民族的管理，一改清代前期在这些民族中实行的姓长、乡长制，而开始编旗驻防。光绪七年（1881年），清政府设立富克锦协领衙门，隶三姓副都统，专门管理赫哲居民［《三姓副都统衙门满文档案译编》（辽沈书社），页438。］。 在东三盟地区，光绪元年开始实行操防会巡制度，“按季行围，藉资操演”，“声势联络，以期急缓可待”［《清德宗实录》，卷20，光绪元年十月丁亥。］。光绪六年，清政府决定每盟增兵，“制如团练”，自备装备，原来没有军权的盟长“始兼兵备”［《东三省政略》，卷2，蒙务一，蒙族篇。］。 在朝鲜族居住地区，清政府更注意设官管理。朝鲜族是我国东北的一个少数民族。嘉庆朝以后，由于清朝封禁政策逐渐松弛，朝鲜国的一些边民从鸭绿江或图门江进入我国长白、临江、集安或珲春河一带垦种。咸丰年间，朝鲜国边民越界来中国居住的日益增多，特别是咸丰十年以后，朝鲜国连年灾荒，更多的朝鲜人到中国居住。清政府经过和朝鲜国政府反复磋商，并根据朝鲜族人愿意在中国定居的实际情况，于光绪二十年（1894年）宣布：“韩民愿去者听其自便”，愿留中国者，“食毛践土入我版籍”［《吉林通志》，卷31上。］。对于加入中国籍的朝鲜族，清政府设官管理。因为朝鲜族是农耕民族，所以，清政府采用管理汉族的行省制度进行管理，即设立府、厅、州、县。光绪二十八年（1902年）十月，在南岗设立延吉厅，在和龙峪设立分防经历。不久，又在鸭绿江添置长白府。为了更有效地管理朝鲜族居住地区，宣统元年（1909年）三月，裁撤珲春副都统以后，设立吉林省东南路分巡兵备道，管理珲春、延吉、绥芬一带边务，以及关税交涉等事。此外，还添设珲春厅，改和龙峪分防经历为和龙县，增置汪清县，延吉厅改为延吉府，又增设安图县、抚松县。到清朝末年，吉林省东南路道领延吉府、宁安府、珲春厅、东宁厅、敦化、额穆、穆棱、汪清、和龙等县，政治中心从珲春移向延吉，逐渐形成了对朝鲜族的行政管理体系［见田志和：《简论清政府对朝鲜族政策》，载《东北师大学报》1990年第1期。］。 最后，这也是东北地区近代经济发展在上层建筑方面的反映。从光绪初年开始，东北地区矿务、交通、邮电等事业，逐渐兴办；一些工业、路矿等局厂，相继设立。并发展到了一定的规模。 对于新兴的实业，赵尔巽曾在奉天设立农工商务总局进行管理，徐世昌则在奉天设立劝业司管理实业。后来，在官制改革中，根据清政府统一规定，将劝业司改为劝业道，专管农工商业及各项交通事务。奉天劝业道管理的具体实业有：矿政调查局、农业试验场、工艺传习所、造砖厂、官纸局、森林学堂、种树公司、官牧厂、商品陈列所、农事演说会、植物研究所、渔业总局、硝皮厂等。这里应当指出，劝业道虽是晚清官制改革中各省都设立的机构，但它在东北的设置，确实反映了这一地区近代经济的发展。 清代东北的边疆管理机构，通过晚清的官制改革，由三将军体制演变为建行省，设督抚，在行政、立法、司法等方面表现出了近代国家机构的特点，不仅从一个侧面反映了清朝由盛到衰，而且也一定程度上反映了东北地区社会的发展。 (责任编辑：admin) |