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摘要：顺治初年，清朝在盛京先后设立将军、内务府和五部衙门，形成一套旗署管理体制。顺治十年辽东移民招垦令颁布后，又设立奉天府尹衙门，增设州县，形成一套民署管理体制。雍正初年以后，由于移民不断迁入，旗民二元管理体制的矛盾逐渐突出。光绪初年，民人在总人口中已占绝对多数，民署管理权限随之而扩张，二元管理体制已经到了不得不改的地步。因此，从乾隆初年到光绪初年，朝廷为此进行一系列调整，以其缓和旗署与民署的矛盾，提高行政效率。 关键词：盛京；移民；二元管理体制 清朝建立，把东北社会完全纳入八旗体制之中。移民迁入后，为管理移入民人，在旗署之外，又建立州县民署管理体制。旗署管理旗人，民署管理民人，形成二元行政体制。随着移民不断迁入，民人在总人口中的比例越来越高，旗人在总人口中的比例相对下降，八旗与州县并行的行政管理体制越来越不适应社会发展需要。清朝末年，州县体制终于取代八旗体制成为行政管理的主体。这个变化过程，以盛京地区最为典型，因此，本文拟从移民迁入与盛京管理体制之间的互动关系着手，对这个过程进行梳理和分析。 一、清初盛京旗署民署的建立与二元行政管理体制的形成 顺治元年(1644)清军入关，盛京作为陪都由八旗驻防，旗署陆续设置。顺治元年八月，正式建立将军衙门作为盛京最高旗署[1](卷二六，顺治三年五月癸亥)。据《盛京通志》载：“奉天等处将军公署有司房六处，番子司一处，印房一所”[2](卷一八，官署)，较为简略。咸丰年间《盛京通鉴》对将军衙门记载颇详，其主要职能部门有户、礼、工、刑、兵五司和印务处。我们可以把将军管理权限大略概括为各城驻防、旗地和征税三项。雍正前，盛京八旗驻防共有兴京等十四城。雍正以后，增加到二十多城。不管驻防主官地位高低，驻防人数多少，城中均设城守公署，城内及周围乡村分为四界或八界，每界设置界官，每界中旗人居住旗下村设领催，管理旗人。 盛京旗署除将军衙门外，还有盛京内务府和五部衙门。盛京内务府设置于顺治初年，有很大的独立性。其下辖广储、营造、掌仪、会计、都虞等五司和正黄、镶黄、正白等三旗，并管理数以百计的粮庄、棉庄、盐庄和数以万计的壮丁。另外，盛京为清朝的陪都，朝廷特设五部[2](卷十九，职官)。五部的设立，分散和弱化了将军的权力，如户部拿走了财权，刑部拿走了司法审判权，兵部拿走了部分兵权等，但总体上却强化了旗署的管理职能。 顺治十年(1653)，清朝颁布辽东移民招垦令，同时设辽阳、海城二县以管理迁入的民人。顺治十四年(1657)，为理顺关系，又在其上设奉天府，至此，盛京二元行政管理体制初步形成。顺治时期，移民数量较少，河东只有一府二县。河西移民，由将军委锦州驻防八旗佐领刘承义管理。刘承义去世后，其子刘文亮承袭父职。直至康熙元年(1662)，朝廷才接受奉天府尹张尚贤的奏请改锦州为锦县[3](卷六，康熙元年七月壬辰)。朝廷“命文亮带佐领衔兼知锦县。”实际的管理权仍然掌握在旗署手中[4](卷十四，宦绩)。由于当时移民数量有限，民署机构在很大程度上依赖于旗署。康熙三年(1664)，为适应移民管理需要，清朝在河东添设承德、开原、铁岭、盖平等县；在河西增设广宁县和宁远州，并在其上设锦州府，受奉天府管辖。奉天府所辖共有河东一州五县和河西一府一州二县，这个结构维持了相当长时间。就管理民人而言，奉天府尹的权力很大，“大事以闻，小事决之”[5](卷七四，奉天府)，其职权可以和盛京将军相抗衡。因此，到康熙初年，在盛京实际上形成两套行政管理体制，即以盛京将军为首的盛京将军衙门-各城驻防衙门-八旗界官-屯领催-旗人的旗署管理体制；以奉天府尹为首的奉-天府尹衙门-各州县衙门-民社乡约-甲长村首民人的民署管理体制。 从顺治到康熙初年，移民数量有限，土地开垦余地很大，旗民矛盾还不突出。旗民占有土地和居住村庄，界限分明。据对《铁岭县志》统计：康熙十六年，铁岭县境内共有71村，其中民人居住的只有9村，余61村均属旗下，只有1村是旗人民人间居[6](卷上，第722页)。这个统计告诉我们两个事实：一是在顺治和康熙初年旗民分居，属旗下的村庄排斥民人定居，属于民人的村庄旗人定居也应该受到限制；二是康熙初年，已经出现了旗民间居之事，尽管在71村中仅此一例，但也足以说明旗民分居的规定开始破坏。康熙末年，间居杂处现象已经非常普遍，造成旗民纠葛增多。为整饬世风，朝廷决定恢复旗民分居的旧例。康熙五十四年，朝廷强令奉天城内居住的民人三百户迁出。“至村庄地方，虽立旗民界限，仍有搀杂居住者，若尽令搬移，恐致苦累。应令嗣后有卖房者，在旗界内之民房卖与旗人，在民界内之旗房卖与民人，违者照侵夺例治罪。庶旗民得从容搬移，日后各自在界内分开居住，而互相争告之事可省。”[7](康熙五十四年二月二十六日)朝廷希望用变通的办法来解决旗民间居杂处出现的问题。但旗人居住旗地，民人居住民地，旗署管理旗人，民署管理民人，两不相犯，这在移民不断迁入的情况下，只能是一种幻想。事实上，随着移民的迁入，在康熙中期，旗署与民署二元管理体制的矛盾就已经暴露出来。其表现是行政管理混乱，特别是旗署对民署的压制，已经影响到起码的司法公正。康熙二十九年(1690)五月，盛京刑部侍郎邪赫陛辞，康熙对他说：“闻盛京地方嘱托之事甚多，尔到任后须奉公而行。”[3](卷一四六，康熙二十九年五月己酉)除了对官员的教育之外，康熙还对奉天府官员的身份进行调整。康熙二十一年(1682)前，盛京知县以下的官员均为民缺。此年六月，左都御史达都奏请“盛京知县以上官员应用满洲”，吏部议不准行[7](康熙二十一年六月初四日)。客观地说，盛京由于旗民混处，州县的行政官员和旗人打交道的机会很多，使用满缺便于在管理中协调关系，应该是一种理性的选择。此年八月，奉天府丞出缺，康熙同意用八旗汉军缺，其理由就是“盛京地方民少，且满洲事务相参。”第二年，奉天府尹高尔位员缺，康熙说：“奉天地方事虽不甚繁，但极为要地，且满洲事务居多，应于旗下官员内简择贤能补授。”康熙终于转变态度，同意盛京地区最高管理民籍的官员奉天府尹为满缺。经过调整，奉天府尹为满缺，奉天府丞为汉军缺，州县官仍为民缺。通过教育和民署官员民族身份的改变，对盛京地区二元行政管理体制中出现的矛盾进行调整，应该收到一定的效果，但前提必须是移民数量较少、民署管理职能有限。 二、雍正至道光时期盛京旗民二元行政管理体制的调整 雍正元年(1723)六月，奉天府尹奏报：从山海关到广宁，“有皇庄头三百多人，只交笔帖式、领催等微末人员驻扎中后所，催征钱粮办理事务，以至交结匪类，粜卖官粮，渔利入己。且自中前所至锦州、义州、广宁等处，相隔二三百里，词讼案内干连之庄头，地方官调取，抗不赴审，即使到案，亦抗不遵行。以致案内干连之人，每多苦累。”有人命案件，“呈地方官后，虽相距数百里，亦必俟笔帖式领催检验，炎暑日久，难以凭信。则百方检验，惨不可验。”皇庄为旗地，庄头为旗人，属内务府衙门管理。民人与其发生纠葛，地方官调取，以其为旗人身份而拒审，民署也无可奈何[7](康熙二十七年八月初七日)。表面上看这是旗署管理环节缺失造成的混乱。因此，为提高奉天的行政效率，朝廷要解决三个问题： 首先是加强旗署的管理力量。盛京地域辽阔，八旗只在十四城驻防，相隔数百里不等。盛京将军驻扎盛京，管理幅度过宽，造成施政漏洞。雍正五年(1727)，朝廷仿吉林先例，在辽西设副都统一员，管辖锦州等城八旗事务；在辽南设副都统一员，管辖熊岳等城八旗事务[7](康熙二十一年八月初七日)。雍正六年(1728)，朝廷又对各城旗署进行调整，按在京八旗正副参领、佐领骁骑校之例，在设有协领处委副协领，设有城守尉处委副城守尉，设有掌印防御处，委副掌印防御。这样每城八旗驻防有主官、有副佐，管理力量加强。 其次是明确责任，强化纪律。移民迁入，旗民杂处，给按属民原则管理造成很大困难。雍正六年三月，朝廷命盛京将军和奉天府尹“遴选贤员，会同地方官彻底清查，系民则归州县管辖，系旗则查明各该旗分，入于各该佐领册内管辖”[8](卷六二，雍正六年三月丁丑)。分清旗民，各归所属，在当时二元管理体制下提高行政效率所必须的。可除旗民各自内部的事务外，旗民间的诉讼也越来越多。涉及旗民之间事务的管理，清初以来有一个惯例，即由旗署和民署会同办理，但责任模糊，旗署和民署遇事推诿。有鉴于此，朝廷于雍正十年(1732)八月定例：“嗣后如旗员管辖地内，有民人失事者，将该管旗员查参疏，限年缉获，民官免其查参，仍令与旗员协缉；其民官管辖之地，有旗人失事者，亦照此例处分。至遇有人命等案，请令旗民官员，会同查验，仍照该管地址，分别议处。”[3](卷一二二，雍正十年八月丁卯)这次主要是按照属地原则明确责任，对案件的处理以所发生地行政机构为案件的管辖主体，并作为对官员奖惩的依据。“奉天地方，旗民杂处，人命案件，州县俱会同旗员办理。旗员自城守尉而下土著者多，每有情面请托，州县号令，常不遵奉。”奉天地区设理事通判官一人，专门监督旗民会审过程中出现的不公现象，但“势难兼顾”。因此，雍正十二年(1734)，“添设理事通判一员，一驻奉天府之盖平县，分管海、盖、复、金四州县；一驻锦州府之锦县，分管锦、宁、广、义四州县。如旗民官员有会审不公等事，即稽查揭报。”[8](卷一四四，雍正十二年六月壬申)朝廷对奉天地区行政的整理，主要涉及司法和诉讼，没有涉及旗署与民署一般行政事务，但在罪案管理上的属地原则的规定和旗署与民署之间司法行政上的监督对二元体制下的管理混乱应该有所补救。 再其次是对奉天官场风气的整顿。奉天地方，凡事关旗民者，俱送盛京刑部会审，“乃奉天司员，积成陋习，惟事威严，一切人犯到案，先将锁链盘于地上，令其膝跪，谓之跪锁。继以荆条互击其背，任意敲打，谓之背花鞭。又笔帖式皆本处生长之人，所司者不过翻译之事。乃当审讯之时，辄亦列坐诘问。”[8](卷一五七，雍正十三年六月丁酉)盛京刑部为旗署，由于旗人特殊的社会地位，所说的会审往往对旗人有利，影响管理体制健康运转的因素主要来自旗人和旗署，这反过来加剧了旗署的腐败。雍正五年(1727)三月，因“盛京人员，习气浇薄，营谋钻刺，朋比侵盗，甚是无耻，屡加教戒，终不改悔”。雍正皇帝特下谕旨：“嗣后盛京居住满州、蒙古、汉军文武官员，除因公诖误获罪者仍准本地方居住外，其侵盗亏欠钱粮，及奸贪讹诈之事降革者，酌其所犯事由，或令来京归旗，或著于各省满洲驻防之处安插。”[8](卷五四，雍正五年三月癸丑)处分是比较严厉的。 乾隆年间是移民涌入的高潮时期。就地理范围而言，民署在继续扩大。顺治移民之初，金州为民署，后改为旗署。由于移民不断迁入，雍正十一年(1733)，改金州为宁海县。义州，顺治初年为察哈尔王封地，平定布尔尼叛乱后，设驻防八旗，后移民不断迁入，雍正十一年，设义州知州一员。至此，在柳条边南，旗署和民署基本对等。民署管理职能扩张，不仅表现在地理范围的扩大，更重要的体现在民署管辖人数的增多和事务的繁杂，这直接导致了民署与旗署的矛盾。 旗署管旗，民署管民，分工明确。旗民交涉案件向例由地方旗民官会审，然后略具案情，送刑部审拟。“但奉属地方，远近不一，应质人犯，多属牵连，该部提解驳查，往返道路，耽延时日，拖累无辜，弊端种种。”因此在乾隆三年(1738)七月，乾隆特谕盛京将军和奉天府尹，“令会同就近旗民官，承审定拟，只将有罪人犯解部复讯定案，其余一切牵连对质之人，于审明之日，即行省释，则人犯既免拖累，而案件亦得速结。”[9](卷七七，乾隆三年七月丁卯)但盛京施政上的种种弊端是旗民二元体制造成的，必须从体制上改革。盛京将军管理旗人，奉天府尹管理民人，各有一套管理系统，盛京将军与奉天府尹之间没有隶属关系，旗民之间的矛盾必然导致旗署和民署之间矛盾，仅通过会审或会商是解决不了的。关于这一点，清朝的统治者也相当清楚。乾隆十五年(1750)正月，军机大臣奏准“奉天十二州县，向用汉员。其旗民交涉词讼，俱会各城旗员审理，往往意见参差，若竟以旗员选此十二州县，遇事不必会同办理，较为画一，但一时更调，未免纷纭。请嗣后于此十二州县内，遇出缺，即令该部将候选旗员铨补，则数年后，该省州县俱属旗员，于旗民交涉事件，竟可专归州县审结，径报该将军查核。”[9](卷三五六，乾隆十五年正月乙卯)经过一段时间以后，奉天各州县官由民改旗基本完成。 改州县官为旗员的目的在于数年后旗民交涉事件可专归州县审理，但在旗署性质没有改变的情况下，改变州县官的身份只能在一定程度上缓和旗署与民署之间的矛盾。乾隆二十七年(1762)，朝廷对盛京地区官制进一步改革，把原本没有隶属关系的盛京将军和奉天府尹变为节制关系。这样做的原因是虽然已经把州县主官改为满缺，但“凡应行查拿私参，经将军委派官兵前往，地方各官自应宜会同查缉，乃近日拒捕殴差之事，不一而足，地方官竟视同膜外，乡长保甲兵不协力擒捕，此皆因将军府尹不相关涉，各分畛域之所致，是以各属员亦存旗民分管意见，并不和衷办理，于地方事务甚无裨益，不可不为变通。”[9](卷六七六，乾隆二十七年十二月己亥)可不到三年，朝廷又把节制关系取消了。乾隆三十年(1765)，乾隆上谕：“照京城侍郎兼管顺天府尹之例，于盛京五部侍郎内，派出一员管理，永著为令，于体制更为画一。”[9](卷七四八，乾隆三十年十一月丙子)这种兼尹对缓和旗署与民署矛盾没有太大作用，只不过盛京将军权力相对削弱而已。 乾隆时期盛京官制改革，把州县官改为满缺，把奉天府尹改为受盛京将军节制，这都不是解决问题的关键，关键是弱化旗署功能，强化州县功能，逐渐把行政权司法权统一于民署。但乾隆初期和中期，旗署的职能没有任何弱化的迹象。乾隆四十四年(1779)，关于盛京地区的司法管辖，“曾经刑部奏定，旗民词讼悉归州县审理”。但在实践中很难推行。至道光元年(1821)，因为盛京司法管辖权一直不清，“复经军机大臣会同刑部议奏：无论单旗单民及旗民交涉与会旗查勘之案，均令州县自行审理”，同样不能落实。“只缘历任将军多与兼尹府尹不能和衷，以致僚属亦分门户，凡遇旗民交涉之案，旗员不免从中掣肘，地方官每以审理为难，遂多迁就。”上面由于盛京将军和奉天府尹之间矛盾，不能和衷；下面由于旗署和民署之间的矛盾，互相掣肘，事权仍然不一。而由汉缺改满缺等极端性措施，也带来一些弊端。从实践过程上分析，盛京州县专用的满缺，确实有很优秀者。但由于旗人在政治经济上享有特权，奉天州县专用满缺对行政效率的提高益处不大。且州县所用旗员等“多有从部院笔帖式等官铨补者，初膺外任，于吏治未经练习，转不足以资治理。”与科举出身的汉缺相比不论是文化素质还是从政经验都有距离。加之乾隆嘉庆时期移民大量涌入，民人在总人口中的比例已经远远超过旗人，强调州县官使用满缺已经没有实际意义。所以乾隆四十一年(1776)七月，皇帝下旨：“嗣后奉天各州县缺出，著照各省仍以满洲汉人通行补用。”[9](卷一○一三，乾隆四十一年七月己亥)嘉庆十年(1805年)八月，朝廷再次整理盛京各州县员缺，定例义州广宁开原铁岭四州县邻近蒙古，因蒙民案件需要处理，故定为旗缺；其余六州县为汉缺[10](卷一四八，嘉庆十年八月己亥)。经过这次改革，直到光绪初年，奉天的二元管理体制没有太大的变化。 三、光绪初年盛京二元行政管理体制的变革 光绪元年(1875)，朝廷鉴于盛京行政管理混乱，效率低下等情况，把素有干练之称的崇实调往盛京署将军事。崇实“自署任以来，屡奉谕旨，谆谆以奉省积弊太深，急宜变通，以期整顿。”七月，崇实上《奏拟请变通吏治折》，仿照内地督抚制度，重新划分盛京将军和奉天府尹的职权。 盛京将军名义上是最高的军政长官，实际上管理对象只有旗人。随着移民迁入，民人数量超过旗人，民署机构事权越来越重。结果造成将军位高而权轻，府尹位低而权重的局面。将军因其位高而插手民署事务，府尹因其实权而与之抗衡。盛京地区的旗民矛盾表现在管理上层就是将军与府尹的矛盾。“风气所开，僚属亦各立门户，有为者转多顾虑，无能者不免瞻，而公事遂不堪设想矣。”针对以上情况，崇实提出：明确和加重将军职权，将其改为管理盛京兵、刑两部、兼管奉天府尹事务、加兵部尚书衔、管辖奉天地区旗民事务兼管粮饷等。这样，盛京五部，奉天府尹，地方旗民事务统摄于将军，与内地总督权限相当。府尹原由户部侍郎兼任，权重事繁。但就司法审判权而言，府尹只能管理州县民人的诉求，而旗人的诉讼或旗人与民人之间的诉讼则只能由盛京刑部受理，结果造成司法混乱。“近年民多于旗，最甚。府尹虽设有谳局，审断每不能自专，往往一事而上制于户部之兼尹，旁牵于刑部之会审，稽留往复，清理良难，各州县申详此等案情，亦遂纷而无主，甚至包苴争纳，径卖互开。多一兼管衙门，即多一需索地步，此弊之在上者也。”“健讼成风，意存拖累，原告控于府尹，被告又控于刑部，而部中司员复不遵定章，任意收呈，随处提案，问官亦有偏袒，胥吏因而作奸，审结无期，互传不到，其中命盗重案，竟使待质囹圄，多至一二十年。此弊之在民者也。”改革的办法是奉天府尹“以右副都御史行巡抚事，旗民各务悉归专理，使与将军相承一合，不致两歧”。 盛京旗民二元管理体制中的矛盾不仅表现在将军和府尹之间，同时也存在于各城守衙门与州县衙门之间。就审判权而言，旗人诉讼必到城守尉衙门，而民人诉讼必到州县衙门，旗民同居于一块土地上，对旗民交涉之案，按照规定各州县与城守尉会同办理。但是，禀将军的由城守尉与州县官并书，而禀府尹则只有州县官。“同一公牍，任意分歧，遂至守尉目中几无府尹。营私挟诈，何所不为，且于地方尤有数弊。”崇实认为，地方上旗民分治有如下几个突出的弊端：“旗界同居，非亲即友，官中公事，但论私情，其弊一也；会办各异，未能和衷，彼此留难，案久悬搁，其弊二也；命盗重件，遇有旗人则借强宗为护身之符，托本管为说情之地，抗拒容忍，不服查拿，其弊三也；捕盗不利，州县官处分綦严，而城守尉佐领等官尤有专责，乃尽委罪于骁骑校及领催微末诸员，指名搪责。”因此，司法严重不公，致使“劫掠横行，致无忌惮，其弊四也；上分其肥，下受其毒，曲直无从审理，州县亦遂因循”的不良社会后果。改革的办法是按照热河定例，将盛京境内各州县官通加理事等衔，嗣后一切地方案件全归州县审理，“其旗界大小官员只准经理旗租，稽捕盗贼，此外不得丝毫干预”[11](卷八，“崇实奏拟变通吏治折”)。崇实的盛京官制改革方案，很快得到朝廷批准。光绪二年(1876)闰五月，为防止盛京地方城守和州县职权不清，崇实再上《奏请详定吏治章程折》，对地方旗署的权力再加明确。“现在通同州县均已请加理事衔，所有旗民案件，皆可归其审断，毋庸再与旗员会办。……人命斗殴及钱债户婚田土，一切旗民词讼，无论有关罪名与否，悉归各厅州县审断，不准该界官擅受呈词，丝毫干预。”为防止旗署界官干预诉讼，影响司法公正，崇实重申了道光十一年(1831)奏准成案，“本地旗人不准作本地武职，藉以杜绝弊端，现虽地方词讼不准旗员干预，而催科缉捕乃其专责，所属旗人口角小事，界官岂能不闻不问，势须回避本城，始可引嫌。”[11](卷八，“奏请详定吏治章程折”)同时取消对官员任职资格上的满汉限制。奉天地方各厅州县官，“向分满汉请补”，结果造成“历年任意纷更”。“嗣后奉省各厅州县，可否仿照热河之例，不拘满汉，一律请补州县各官。”[12](“崇实陈奉省州县不拘满汉片”)崇实对盛京旗民二元行政管理体制的改革，得到了朝廷的批准，是清朝历史上东北边疆政治结构变化过程中的一个重要阶段。 从同治到光绪初年，柳条边以东鸭绿江以西地区陆续开放，光绪元年(1875)后，开始在这些新区设置行政管理机构。到光绪三年(1877)，经过一段时间的经营，“地方公事渐经办有条理，民心已尚帖服，上年应征钱粮俱已扫数完纳”。就柳条边外移民源而言，大略可以划分为二个方向：一是由山东跨海而来；一是由柳条边西东迁而至。柳条边内东迁的居民中主要是民人，但也夹杂一定数量的旗人。如何管理这些东迁的旗人，在盛京高级管理层中是有分歧的。副都统恩合上疏朝廷，要求在此地同时设置旗署，招佃旗丁。如果在柳条边以东设置旗署，等于把柳条边内的二元管理体制移植到柳条边以东。八旗制度是特定历史时代的产物，到清朝末期，以兵民合一、军政合一为特征的八旗制度早已失去了它的积极作用，成为愚昧无知、养尊处优和效率低下的代名词。崇实不赞成此举，接替崇实职务的其弟崇厚也有同感，光绪三年(1877)正月在《奏陈筹办东边事宜折》中，坚决反对在柳条边东新区设置旗署，得到朝廷批准，这标志着清朝统治者彻底放弃对旗署的复制政策，这无疑是移民运动推动的直接结果。 光绪初年的盛京官制改革，其基本的推动力是顺治移民后形成的旗民二元管理体制的矛盾运动。这次改革使盛京六部在管理体制中退居次要地位，将军和府尹的地位上升，权责明确，关系理顺。旗署的管理职能大部让渡给民署，事权走向单一，民署的地位上升，能够真正履行各级政权的管理职能。经过改革，奉天地区的二元管理体制向一元化方向迈出了关键意义的一步，这不仅对盛京本地官制的进一步改革有重要意义，而且给吉林和黑龙江的官制改革提供了有益的借鉴。 参考文献： [1]清世祖实录[M].北京：中华书局，1985. 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