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摘要：东三省巡阅使是一战期间为了筹办欧战事务，会同吉黑两省督军统一节制调遣东三省军队而设置。张作霖在任该职期间与其兼任的奉天督军职务及蒙疆经略使职务结合，对当时东北地方政治体制和中央政治体制都产生了极大影响。一方面，加剧并初步实现了东北区域军政一体化；另一方面，东三省巡阅与直鲁豫巡阅使等使职将军阀政治由“督军团”集体干政形式推向“军事寡头”干政形式。为直皖战争后东三省巡阅使张作霖与直鲁豫巡阅使曹锟由联合控政走向派系独裁政治埋下了体制隐患。 关键词：东三省巡阅使；职能；政治体制；军阀干政 民国前期中央曾广泛设置巡阅使等使职。从1912年11月27日设立长江巡阅使至1924年12月11日下令全裁巡阅使，巡阅使职务共存12年之久。考虑到裁撤巡阅使时因人设法，陆军检阅使得以保留，东三省巡阅使变相保留，且北洋政府于1924-1926年又设置了陕甘新巡阅使、副使等职[1]。加上一些自称或公推的东三省保安司令、联军总司令之类职务，虽非中央任命，但其性质职能相近，总计70余个。因此，可以说巡阅使制度是与民国前期政治共始终的一种独特军政制度。目前，对此系统研究者甚少，本文拟以其中对军阀政治影响较大的东三省巡阅使为考察对象，重在探讨东三省巡阅使的军政职能及其与民国军阀政治之内在联系，以求教于方家。 一、东三省巡阅使的职设与职责 东三省巡阅使的设立是在一战期间为了筹办欧战事务，会同吉黑两省督军统一节制调谴东三省军队而设。段祺瑞中央政府设立东三省巡阅使就其对外目的而言为了筹办欧战事务，统一东三省军事大权。1918年9月6日，《关于中日陆军共同防敌军事协定实施上必要之详细协定》签字[2]。次日，东三省巡阅使的任命发表。段祺瑞在建议设置东三省巡阅使的呈文中说“奉、吉、黑地居边要，现当欧战期内，我国加入战团，为共同防御计划有事境外，所有各该省军事，极关紧要，必须提纲絜领，统筹兼顾，始足收策应联络之效，拟请将东三省军队悉由该巡阅使节制调谴，会同各该省督军筹办。”[3] 东三省巡阅使的设立对内则是为了笼络张作霖，均衡关内奉军总司令部正副司令张作霖徐树铮合作破裂后的徐张关系。国内方面，南北战争正在进行。此前，段祺瑞因前线战败辞职后，其心腹徐树铮策划于1918年3月12日成立“关内奉军总司令部”，张作霖为司令，徐为副司令。徐树铮以副司令代行司令职权[4]。其职责就是组织征南战役并训练新军。参加援湘之役奉军有总兵力约5万人。督军团主战，段祺瑞复出。前线主帅厌战。段祺瑞政府为了劝战，同年6月特任吴佩孚为“孚威将军”，曹锟为川粤湘赣四省经略使，张怀芝为援粤总司令，吴佩孚为副司令。1918年7月，发生“徐张算账风波”事件，导致徐张合作破裂。徐树铮于1918年7月28日，调任督办参战公署参谋长。1918年9月7日任命张作霖为东三省巡阅使。直至1922年5月10日张本兼各职一同解除。 北洋时期巡阅使署编制并无全国统一规定。所有巡阅使除西北筹边使由国会正式通过组织法外，均为临时设置。就笔者所见材料，使职公署编制基本与都督编制相同。据颁布于1919年3月的《东三省巡阅使署编制大纲》规定[5]，使署设置总参谋长、秘书处、参谋处、副官处、政务处、军械处、军需处、军医处、军法处等八大处。此处“政务处”系限于军事有关之政务。设置宪兵司令1人，宪兵300人。另可聘请谘议、顾问若干名。任职人员均为武职拥有军衔阶级者。如各处长均系少将阶级或同等官之简任职。巡阅使署职设东三省巡阅使职务[6]，该公署仿照北洋政府颁布的第一个巡阅使组织条例《长江巡阅使条例》及较早的两广巡阅使编制标准设置。 巡阅使本来的职能本来都是以“会同”区内军政长官筹办“目的事务”为限。“将东三省军队悉由该巡阅使节制调谴，会同各该省督军筹办”即巡阅使法定的职权仅限于东三省军事方面。但其实际职能远远超出此范围涉及东三省政治外交经济诸多方面。 东三省巡阅使拥有东三省高层人事控制权。首先，巡阅使拥有对东三省督军省长的实际控制权。1919年9月，张作霖借“宽城子事件”，赶走吉督孟恩远。随即，张推荐鲍贵卿为吉督，得到中央任命。鲍任职至1921年3月。此间，吉省省长先是徐鼐霖，1920年9月后鲍兼任省长。黑龙江督军兼省长1919年7月-1921年3月为孙烈臣。因鲍尚有一定的北洋系色彩，与北京政府有一定的历史渊源关系。1921年3月12日，鲍辞职后，吉黑两省的督军换成了张的亲信。对吉黑两省而言，两省督省两署成为奉天督军与巡阅使的附庸。其次，严格控制三省军官任免权。三省军官凡对张作霖不肯顺从者均被免职，如高士傧之类，遗缺一律由张之部下充任，在三省军队团以上军官中，出身陆军第27师者占2/3以上。 拥有东三省区域军队编制权也是东三省巡阅使职能之一。张初为巡阅使时，奉军有4师5旅军队。张为东三省巡阅使后两次扩军。第一次大规模扩军是在直皖战争后，编成3个混成旅，控制中央陆军第十六师与察哈尔骑兵第一旅[7]25。东三省巡阅使兼蒙疆经略使时期第二次大规模扩军是在1921年初夏。1921年5月，北京政府任命张兼任蒙疆经略使，到1921年6-7月正式就任时，再次扩军结束[7]26-29。奉天扩编和改编4个混成旅；吉林省扩编2个混成旅；黑龙江3个混成旅。共计5个师，23个混成旅，3个骑兵旅，总兵力20余万。基本符合北洋陆军军制，已经近代化。东三省巡阅使的扩军就其实力而言，彻底打破了东三省军事实力在省际之间的平衡。1921年6-7月东三省军队，奉军番号陆军师5个，辖10个旅，12个混成旅；吉林7个混成旅；黑龙江4个混成旅，1个骑兵旅；察哈尔1个骑兵旅。奉天省军队的优势是显而易见的。 东三省巡阅使拥有东三省区域外交军事权，其积极参与东北地区军政外交事务的处理。比如，1919年3月奉天军队吴俊升第29师曾派57旅部分团队到黑龙江省协防[8]199。“宽城子事件”发生之初，是由吉林省与日本驻吉林领事森田宽藏等会议于长春日领馆。9月8日，一度改为中日外交部门在北京交涉。前日，张作霖被任命为东三省巡阅使。此后，北京政府命令张交涉宽城子案。奉张即以巡阅使身份主持交涉[9]。北京政府也令“高士傧将军队调集长春附近，致酿重案，尤属谬妄。著开去师长职务，一并交巡阅使张作霖暨新任督军鲍贵卿切实查办”[10]102。“珲春事件”交涉参与也可见其外交职能。1920年9月2日，发生朝鲜居民冲击日本使领馆的珲春事件，日军利用边境人民杂居传统及朝鲜居民的独特身份，借机出兵近万名，试图扩大事态，并且胁迫吉林省会同出兵珲春。张作霖派张学良率领卫队旅五营3 000人前往事发地以控制局面。1921年初日军被迫撤出珲春[10]170-171。 此外，东三省巡阅使配合中央政府主持组织了中东铁路及其附属地权利的回收工作。中东铁路横贯吉、黑两省，支线北起哈尔滨，中经长春、奉天直到旅大，为总长2 800多公里的纵横东三省的“丁”字形大道。中东铁路及其附属地权利的回收工作中，三省军政通力合作，尤其张任东三省巡阅使职务后，竭力主持。使东省特区于1920年10月顺利成立。 二、东三省巡阅使与东北地方体制蜕变 东三省巡阅使的设置及其作用，就地方政制而言，它加剧并强化东三省军政体制区域一体化进程，并为1922年5月后奉天张宣布闭关自守、“联省自治”，实行东北地区政治军事经济多方位的区域一体化奠定了基础，初步形成民国前期东三省超省级的巡阅使军政体制，促成了以巡阅使为核心的政治军事外交的区域一体化。 奉天督军以东三省巡阅使身份控制吉黑两省军政要职并且相对稳定。从军政机构的角度看，巡阅使署成为介于中央政府与省级之间的一级准军政机构。巡阅使署与奉省督军公署实际上为一套班子，而三省省长公署及吉、黑两省督军公署则成为巡阅使署的下属机构。横向而言，省级机构形式上是“军民分立”，实质上是“以军统政”，省长公署又是督军公署的附庸。奉省督军省长1916至1922年为张作霖兼任。吉林省鲍贵卿任督军职从1919年7月至1921年3月。吉省省长1919年10月-1920年9月是徐鼐霖。1920年9月后鲍兼任省长。黑龙江督军兼省长1919年7月-1921年3月为孙烈臣。1921年3月12日，鲍辞职后，吉、黑两省的督军分别为孙烈臣和吴俊升。1921年3月-1924年4月孙烈臣任吉林督军兼省长。黑龙江督军1921年起一直是吴俊升，在1924年前省长由吴兼任。 1922年5月后，东北宣布闭关“联省自治”。东三省巡阅使署与奉天督军署合而为一，组成东三省保安司令部。虽然张作霖还兼任蒙疆经略使，但事实上张已经放弃该职。1922年4月12日，张致函外长颜惠庆称“早已辞缷蒙疆经略使职务，对蒙案未使与闻，应由北京政府核办”[11]。东三省地方官制出现超省级的军政合一机构。其他方面也逐步实现东北区域一体化，直至北洋时期结束。 东三省巡阅使的体制形成有着历史渊源和现实原因。 第一，满清时代东三省具有独特的区域文化传统。清季独特的东北地方行政制度形成了独特的区域一体的文化传统。大体说来，有清两百多年，东三省是八旗驻防体制为主的特区。定盛京为陪都，行政制度采盛京五部制。东北八旗驻防设置盛京、吉林、黑龙江三个将军，盛京、金州等十多个副都统。清末“新政”时期东北建省的体制影响。1907年东三省实行三省军政一体化体制。其与内地各省最重要的不同之处，为总督权责的专一与庞大。改盛京将军为东三省总督，兼管三省将军事务。裁吉林、黑龙江两将军职，设吉林、黑龙江巡抚。副都统至1909年裁剩盛京、金州、兴京三个。正式把两百余年的旗民并治的东北纳入行省系统。1907年东三省新官制最大特点是在权限划分上，东三省总督不仅为各省最高行政长官，也是三省最高军事行政长官[12]。东三省总督原则上在奉天行省公署办公，但在理论上也同时在吉林、黑龙江行省公署办公。因此，总督为首长，三省巡抚仅居次官之位[13]22-33。 第二，民国前期东三省军政体制几经分合，最终区域联合成为主流。1919年9月前的东三省省级官制以省为本位，三省分立为主流[14]。此间，除1912年7月前及1914年7月至1916年7月为三省合一体制外，三省分立为主流。1919年9月前，东三省巡阅使公署与奉天督军署的职设及人员任职大致相同，且多为兼职[7]13。 第三，袁世凯死后，奉天省军事实力的超常发展，使东三省省际军事力量失去平衡。而张作霖担任巡阅使期间，则完成东三省军队的奉系化。这是巡阅使体制的现实基础。1895-1911年的东北地区在军队建制方面被视为一个整体。东三省军队统称“奉军”。1912至1918年9月的“奉省军队”指奉天省境内的中央陆军和地方巡防队。这个时期，东三省的军队绝大部分时期是以省为本位的。辛亥后张作霖为中央陆军第27师中将师长。以后，张作霖控制奉省陆军第28师与第29师。1918年后，张作霖逐渐成为“奉省军队”的实际控制者。张任东三省巡阅使后两次扩军逐步实现东北的军事一体化。奉系军队在第一次直奉战争前有三次大扩展。而三次扩展中的军队主要是奉省军队。1918年，奉系借湖南战争扩充的7个混成旅，即暂编奉天陆军第一师暂编奉天陆军第一至第五混成旅[7]20。1920年直皖战争后，奉系又扩编3个混成旅，并掌控中央陆军第十六师及察哈尔骑兵旅。1921年6-7月，奉系扩军总兵力20余万。其中奉天扩编和改编4个混成旅；吉林省扩编2个混成旅；黑龙江3个混成旅。至此，奉天番号陆军师5个，辖10个旅，12个混成旅；而吉林7个混成旅；黑龙江4个混成旅，1个骑兵旅；察哈尔1个骑兵旅。奉天省军队的绝对优势是促进东北区域一体化的根本原因。因为，张作霖自1916年到1928年始终担任奉天督军。东三省巡阅使职能是以督军为基础运行的。 总之，东三省巡阅使的设置及其法定内外职能行驶加剧了东三省体制向区域一体化的回归。一方面，巡阅使时期使署逐渐演变为凌驾于奉天吉林黑龙江三省督军公署署省长公署之上的超省级的军政机构。 三、东三省巡阅使与中央政治体制蜕变 如上所述，民国前期东三省超省级的巡阅使军政体制，促成了以巡阅使为核心的政治军事外交的区域一体化。不仅如此，东三省巡阅使与其他实力派如热察绥巡阅使、直鲁豫巡阅使、两湖巡阅使兼直鲁豫巡阅副使等一起，实际上构成了一种介于省和中央的超省级军政机构，它成为军阀政治的制度载体之一。就中央政治而言，东三省巡阅使与直鲁豫巡阅使等使职采取“督军团”模式与“军事寡头”模式干预中央政治，最终由巡阅使到军人总统、陆海军大元帅，使北洋政府成为名副其实的军阀政府。 东三省巡阅使对北京政府的影响以1920年7月直皖战争为界可明显分为两个阶段。前后两个阶段的干政形式作用影响均有不同。 第一阶段———参与“督军团”干政。此期，东三省巡阅使以促进东三省军政体制区域一体化的作用为主。军阀对中央政治干预主要采取“督军团”模式即督军集体协商。 地方督军实力派从法理和体制上讲并不具备干预中央政府事务资格。这个时期中央政治体制形式上是三权分立。安福国会存在，中央政府总统、总理与内阁俱全。由于安福国会本身是“非法国会”，其政府也缺乏举国认同的法律与民意基础。国会和政府都是以北洋督军实力派为后盾的。北洋督军实力派往往采取“督军团”干政方式。如，1917年段祺瑞下台后，主战派于1917年12月3日，召集天津会议，被视为徐州会议后“督军团”的复活。参加者除“长江三督”外的军政要员:直隶督军曹锟及山东、奉天、黑龙江、陕西、山西、河南、福建、浙江诸省及热、察、绥三特区。12月6日，曹锟、张怀芝、张作霖等督军联名致电总统催发讨伐西南令。 直皖战争中，奉张表面上是充当直皖双方调停者。但早在1919年秋冬，已经有东三省巡阅使职务的张作霖与吉黑两督鲍、孙及直系四督曹、李、陈、王暗中结成七省反皖联盟。后又有河南督军赵倜加入，号称“八省联盟”。张作霖派往参加援湘、援陕之役的军队均为奉天省军队。这里仍是以督军为本位的。 1920年6月，徐总统三次电邀张、曹、李三使进京协商。6月19日，张入京充当“调人”并提出具体条件。6月22日张奉邀集诸省要员聚集保定协商调停政局办法五条[15]。这些均可视为“督军团”协商干政的模式。 此间，东三省巡阅使与西北筹边使兼西北边防总司令徐树铮在直皖战争前并无具体的重大矛盾和冲突。与四省经略使曹锟、援粤副司令吴佩孚也无实质性冲突。东三省巡阅使只是主战派督军中积极出兵的一个，对当时中央政治还谈不上决定性影响。 当时国内政治主要矛盾是参战军徐使与征南军曹使之间的利益冲突。到直皖战争前夕，张使才成为曹经略使与徐树铮之间实力均衡的重要筹码。开初，是徐树铮段主战派为与主和派老直系冯总统及“长江三督”争夺对北京政府的政策控制权，拿笼奉张加入主战派。这使奉张军队顺理成章地驻扎于关内京津军事要地。为其以后干预朝政插入了一个坚实的楔子。据1919年3月时统计，各省军队派驻本省外的最多的就是奉军。此外仅有山东第一混成旅张克瑶部驻湖南攸县[8]213。当直皖矛盾恶化时，东三省巡阅使以军事寡头身份斡旋于两方，其举措影响全国视听。 第二阶段以“军事寡头”身份干政。此期以干预中央政治为主。对北洋军阀时期中央政治体制的运行机制产生了重大影响。使军人干政由“督军团”模式改为“军事寡头”干政模式。 巡阅使与地方督军实力派一样，从法理和体制上讲都不具备干预中央政府事务资格。当直奉军阀胁迫政府通缉安福国会要犯后，事实上变相解散了安福国会。这样连总统及中央政府的合法性均成问题。直奉两系曹使、张使等通过政治协商的形式干预北京政权。巡阅使体制的财政基础是督省两署的军政合一体制。其军事基础是督军省长对中央陆军和地方部队的合法指挥权。 直皖战争后，安福国会即无形消灭。1920年10月24日，南方军政府总裁岑春煊、陆荣廷等通电解除职务，并云:“自今以后，当局应从全国军民愿望，依法召集国会，遵循法规，与民更始。”1920年10月30日，北京政府令内务部筹选新议员，按元年组织法和选举法。1920年9月10日，各省军民长官曹锟等31人通电赞成，多数赞成。实力派督军卢永祥等主张缓办。国务院要求1921年4月底选举完竣。结果，民十议员只有11省区选举产生。可见，督军们对国会议员选举这种大事即可赞成或反对于先，照办或拒办于后，也可赞成于先，拒办于后。也可不理不踩、我行我素。“督军团”已经无法成团，“督军团”开始分化瓦解。让位于军事寡头曹锟吴佩孚、张作霖等协商政治形式。 从内阁人选到地盘分配、军事外交中央政府都要与军事寡头协商。1920年9月，北京政府任曹锟为直鲁豫巡阅使，吴为副使。同时邀请曹张共同协商四项办法:(1)两使对管辖省份中的用人行政大权“得便利行事”；(2)更换疆吏必须共同协商，“以期内外如一”，即予以曹张对中央用人行政的决策权；(3)巩固靳内阁，不得已更换时，应“共相示之”，即内阁人选须得曹张之同意；(4)中央如有重大事件，需共助办理。此乃临时协议[16]。但曹张两使的权力已经与其他普通督军不可同日而语。 1921年2月4日，外蒙古再次独立，俄军占据库伦，外蒙形势危急。北京政府靳总理召集天津会议，又称“巡阅使会议”。与会者为:直鲁豫巡阅使曹锟、东三省巡阅使张作霖、两湖巡阅使王占元(均有将军身份)。会议主题是讨论南北统一问题和征库问题。张作霖有张勋任苏皖赣、热察绥巡阅使之议，被否决。其他有推荐“征库”总司令人选之议。因互不相让，均无果。只得发两个内容均属空洞无物的通电了事。接着，1921年5月5日，三巡阅使应徐总统邀请赴京，在公府举行联系会议，继续协商权力分配和地盘问题。5月下旬结束。会后，张兼蒙疆经略使命令发表，进一步获得控制三特区军政要务的大权。直系则取陕西、河南控制权。 1921年，徐靳府院之争时，徐总统联合交通系倒靳云鹏内阁。交通系梁士怡运动张使倒靳自代，奉张进京会曹，曹张会商于先，梁组阁于后。1921年乃多事之秋，当年到处是“闹穷”风潮，新四国银行团预言北京政府财政四年破产论，“国际共管论”盛行，以致四换财长以救急。梁组阁后，华府会议期间，又演出“梁颜政争”事件:1921年末吴佩孚力倒梁阁。1月25日梁即请假。当外长颜惠庆利用华府外交问题配合吴佩孚及舆论界倒梁，以致直奉双方调兵遣将。1922年4月10日，周自齐已经署理总理时，奉张向曹锟提出的三项要求是:(1)请元首颁令，军人不得干预中央政治；(2)请吴回两湖巡阅使本任；(3)允许梁士怡、叶公绰、张孤自动销假。商议无果，政治协商直奔军事较量。 军人干政由“督军团”改为“军事寡头”干政方式的根本原因在于，诸使设置及其职能的法外扩张使得省区间政治军事实力均衡打破，同时中央与地方的权力配置关系发生逆转倒置，使军事力量成为失去法律制度制约的势力。如果说，第一时期，北洋派尚能以维系中央政府体制与合法性问题对付南方护法军政府而团结起来的话，到此期，军事寡头之间的矛盾和实力失衡已经成为国内政治的核心与焦点。 以直皖战争前后三使军事实力消长为例，三大军事寡头的军事实力直接影响国内政治实力均衡和政治格局变化。据1919年3月陆军部军务司制相关材料，徐使控制和影响的军队有参战军3个师、1个独立团、西北边防军4个混成旅及皖系其他军队。曹吴控制和影响的军队有陆军第三师，直隶5个混成旅，直隶卫队旅及直隶3个补充旅。奉张军队总数有4个师，8个混成旅，2个补充旅等[8] 199-200，202，。直奉军队合作，皖系军队无法对抗，结果被解除武装。这是参加征南的两支前线主力军队与专门训练准备用于一次大战的“参战军”之间的军事较量。其后果之一是彻底改变了军队的实力均衡。中央国军与地方军队比较:全国陆军约35师[8]207，其中中央共计25个师。参战军3个师为参战新成军驻北方，而四川2个师与奉天3个师不过是对地方军队给个国军名分而已，中央无法对其行使军政权与军令权。这样中央政府实际能调配的师级建制野战军队仅17个师左右，分驻绥远，上海，京畿，直省等10省区。总之，以北洋正规军队17个师驻防全国本有不足之虞，散驻的中央军队，很难象直、奉等派系化的军队那样集中行动干预中央政治。 北洋政府时期设置巡阅使的初衷均是以“会同”区内军政长官筹办“目的事务”为限。通常，东三省巡阅使法定的职权仅限于东三省军事方面，但其实际上其职能涉及东三省政治外交经济诸多方面并远远超出东三省的区域范围。东三省巡阅使的设置，一方面，它加剧并强化东三省军政体制的区域一体化进程，并为1922年5月后奉张宣布闭关自守、“联省自治”，实行东北地区政治军事经济多方位的区域一体化奠定了基础。东三省巡阅使与其他实力派如热察绥巡阅使、直鲁豫巡阅使、两湖巡阅使兼直鲁豫巡阅副使等一起，实际上构成了一种介于省和中央的超省级军政机构，它成为军阀政治的制度载体之一。另一方面，就中央政治而言，东三省巡阅使与直鲁豫巡阅使等使职先后采取“督军团”与“军事寡头”模式干预中央政治，最终由巡阅使到军人总统、陆海军大元帅，使北洋政府成为名副其实的军阀政府。 参考文献：[1]朱汉国，张群.中华民国史第二册•志一[M].成都:四川出版集团，四川人民出版社，2006:70. 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