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司法与行政合一是中国古代地方司法制度的重要特点，正如瞿同祖谓所言，州县官之职责包括法官、检察官、警长、验尸官的职责。[1]（P193）那思陆亦认为，以今日术语言之，州县官是行政与司法合一，审判与检察合一。[2]（P269）晚清始有司法独立之议，司法与行政之分离渐行于世，北洋时期中国司法前承晚清司法改革之余绪，后启南京国民党政府之司法建设之端倪，实为了解中国近代法治进程的必要环节。现有相关论著大多数仅以法律条文为据，笼统地论证司法独立的重要性、列举司法独立的表现若干条、又说实际效果极其有限并列举数条表现，最后归纳影响和制约司法独立的因素若干。[3]韩秀桃对近代中国的司法独立论述较为详细，却也未能突破多谈规定如何，少涉运作的局面。[4]黄宗智对民国时期基层司法实践的研究提出了不少新的看法，但对基层司法与行政分离的具体情形仍不甚明了。[5]故北洋时期基层司法制度需要进一步深入研究。 北洋时期新设立的县级司法制度主要可以分为以下几种：审检所制度、县知事兼理司法制度、司法公署制度、新式法庭制度，顺义县相继经历了其中的三种，因而具有典型性。本文以顺义县司法档案为主要材料，[1]通过分析顺义县法庭建立的实际过程来讨论司法与行政的分离。本文将关注司法传统在北洋时期如何延续，中央政府如何把新制度一步步推及基层政权，基层政权如何应对，在二者的共同作用下，旧有制度发生了怎样的变化，新制度如何逐渐生成等问题。[2] 一、县知事兼理司法时期 清末司法改革中，清政府颁布施行了一系列法律法规，对司法审判有明确的规定，它标志中国社会中司法与行政分离历程的开始。但许多规定还没有来得及实施，清政府就灭亡了，清末司法改革的成就更多是在字面上。 1912年北洋军阀政府控制的区域中，共设地方审判厅和初级审判厅303所，其中地方厅占124所，约占1/3强。到1913年有所减少。[6]（P190）1926年调查法权委员会的调查结果是：中国有第一审新式法院91所，县司法公署46所，审判处9所，司法筹备处1所，县知事兼理司法事务衙门约1800所，另有少数特别法院。[7]（2号）北洋时期，全国1800余县，新式地方审判厅和初级审判厅所占比例较小，比例较大的则是兼理司法机关。 顺义县的司法制度在北洋时期变化较大，经历了四个时期：1912年至1916年沿袭清末旧制，完全由县知事掌管司法事务；1916年到1923年2月由县知事兼理司法[3]；1923年3月至1925年6月由京兆顺义县司法公署掌管司法；1925年6月10日以后，京师地方审判厅顺义县分庭开始担负司法职责。 1914年4月6日颁布的《县知事兼理司法事务暂行条例》[8]（P42——43）规定：县知事兼理司法之县，司法事务由县知事处理，县知事审理案件得设承审员助理之。然而直到1916年，顺义县的司法案卷上才不断出现承审官方面的信息。 1916年10月15日，顺义县“为饬法警查封事”的案卷上，落款为“书记官沈洋云、承审官张#、知事唐”。[9]（80）因此，至少在1916年，顺义县便已经设置承审员一职，承审官开始参与司法事务。 顺义县1918年4月18日的司法案卷上有一条 “即核送” 批语，落款有张#的印章。[9]（124）张为承审员，看来承审员任务之一是审核往来文稿。 县知事在审判文书上的意见分三种：一、对诉讼人呈请有所准驳以批行之；二、对诉讼之进行有所指挥者以谕行之；三、就该案为第一审之终结者以判决行之。[8]（P83——84）1920年2月，“赵李氏诉赵福欺孀寻殴”的案卷末尾有“知事李批”字样，署名为李恒实（知事），张#（承审官）。[9]（190）1922年6月17日，“嵩祝寺”案卷由承审员与知事“批”。[9]（184）自此，县官在“准驳”方面的独断权开始被承审官打破，承审官参与了“批”。 1922年前后，不少承审官已经走到审判的前台，开始单独审判。1922年11月3日和11月8日，“蔡松等诉蔡杨氏谋同李景吉杀害本夫身死”一案中，都是由承审官罗鸿藻审问蔡杨氏[9]（227）。1922年12月20日，讯问“赫吉田诉李长举伤人一案”，出席人员为承审官罗鸿藻，书记员童安廷。[9]（228） “蔡松等诉蔡杨氏谋同李景吉杀害本夫身死”一案中，1919年9月15日判决书末署名为：知事李恒实，承审潘棪，书记官童安廷。承审员在判决时实现了助理之职责。 承审官助理县知事审理案件，参与审判过程的“审核往来文稿”、“审问”、“批”、“谕”、“行”等工作，他还和县知事一道监督书记员、录事、承发吏及检验吏，这表明，承审员作为专门的司法审判人员，开始从县知事那里分担一部分司法职能，旧有的司法格局得以改变。 当然，县知事在司法活动中仍占优势，他们不仅从具有资格人员内呈请高等审判厅长审定任用承审员，而且参与审判、主导审判的进程、监督承审员。 二 司法公署时期 1917年5月1日，《县司法公署组织章程》颁布，它规定：“凡未设法院各县应设司法公署。”[8]（P428—429）由于预算未定，司法公署在全国都没建立起来，直到在华盛顿召开太平洋会议后，各国委员将来华考查司法，以撤废领事裁判权，司法部于1922年2月17日发出通电，要求“就紧要处先行举办县司法公署之组织” [10]（P1）。经筹备，京兆顺义县司法公署于1923年3月1日成立。[9]（244）京兆地区共有20县，各县司法事务除涿县、武清、顺义三县改设司法公署办理外，余均由县知事衙门兼管。[9]（242）顺义县在司法制度改革中走在许多县的前列。改县知事兼理司法为司法公署制度后，在司法行政和审判方面均有相应变动。 （一）顺义县司法公署不仅有单独的衙门，而且建立了相对独立的组织机构并处理相关司法行政事务。 《县司法公署组织章程》规定：“司法公署即设在县行政公署内，以审判官与县知事组织之。”顺义县司法公署成立后，即与县知事署分开办公，而不是设在县行政公署内[11]（48）。 顺义县司法公署人员大致按《县司法公署组织章程》而组成，其状况与县知事兼理司法时期大为改观。 首先，审判官由高等审判厅长依审判官考试任用章程办理，呈由司法部任命，审判官经司法部任命后受荐任职待遇，相应县知事失去了呈请任命审判官的权力。审判官改由司法部任命，一定程度上提高了他的地位。审判官有权推选担任书记官的人选，会同县知事派充。 其次，县知事兼理司法时期，书记员由县知事设置，司法公署的书记监由高等审判厅长会同高等检察厅检察长派充，并报司法部备案，这表明县衙门对司法人员的控制在减弱，司法行政权进一步向司法机构转移。 第三，司法公署可以委任撤换司法警察、承发吏、检验吏和其他雇员。司法公署的总务科、记录科的各种录事、帮办人员，基本由司法公署任免，上述人员的委任书有几处落款写有“审判官名”字样[9]（233），可知审判官负责这些人员的任免。司法公署拥有对自己属员、雇佣人员的任免权，为司法从行政中分离出来，建立独立的司法机构奠定了基础。 司法公署对属员的请假销假、轮班应值、送达文件征费、缮状、传唤当事人、文书送达限期等都订有规章制度，并依此对他们进行监督管理，对违规者进行惩处。[9]（249）如1924年1月18日，吏警王怀、荣让办公不慎，废弃职务，被司法公署斥革。1924年12月24日，承发吏张星元因玩公被司法公署停差两个月。 司法公署还办理其他司法行政事务。司法公署要征收审判费；填造上报各式有关司法的表格：刑事已未结案件年表，民刑事统计年表，刑事进行期间表，民刑诉讼月报表，诉讼成绩书，收发司法印纸四柱表与贴用收支各项司法印纸一览表，拘押民事被告、刑事羁押被告人表册，诉讼救助案件一览表；另外，司法公署还向京师第一监狱第三科购买簿册。[9]（244，249） 总之，“县知事与承审员”以县衙门为名对属员进行监督管理，而“审判官与县知事”则以“司法公署”的名义进行。 （二）审判事务上，审判官与县知事有了明确分工。 司法公署成立前的案件由县知事或者承审员审理，司法公署成立后，案件大多归司法公署的审判官审理，于是一些未结案件由县行政公署移送到司法公署继续审理。 1923年4月23日，由知事唐肯在县行政公署审理“赫吉田诉李长举伤人一案”，批语末为：“应将本案卷宗及两造契据移送司法公署核办。特谕。” [9]（228）1923年5月22日，顺义县行政公署知事唐肯致公函给司法公署称：“查敝署旧理蔡松等诉蔡杨氏谋同李景吉等杀害本夫一案，业经侦讯终结，相应检齐卷宗函请贵公署查核判。”京兆顺义县司法公署法庭收到县行政公署移送的案件后，进行了重新审判。1923年7月11京兆顺义县司法公署发出了拘票和传票，当天进行的审判，出席者为审判官汪灏和书记官张兆鸿。[9]（227） 新旧审判制度交接之际，有时百姓还呈控于县衙门，常常引起新旧审理衙门之间的一些交涉。 1924年8月16日，顺义县的杜秀春与王先池发生纠纷，杜秀春请求司法公署将其案卷转送县公署审理。司法公署致函县行政公署：“查法院编制法第11章第95条开，于县官不问情形如何，不得干涉推事之审判或掌理审判职务。与司法公署组织章程第六条开，关于审判事务，概由审判官完全负责，县知事不得干涉等因，自为两署所应遵守。兹据杜秀春诉称，本年阴历六月间，曾因王先池父子偷去木料，在贵公署呈经定判，并呈请弹压批令查理等节，是否饰词，无凭查知。其所请移卷审理之处，除批斥外，相应函请贵公署查照，以杜朦诉而重法规。” [9]（249）司法公署依据法院编制法和司法公署组织章程，理直气壮地维护自己对案件拥有的审判权力，强调了司法公署与行政公署的职权之不同，审判事务由审判官完全负责，县知事不得干涉。 司法公署力争属于自己管辖的审判权，不仅有上述“移卷审理”的交涉，而且为储卷问题与各方衙门交涉。 1924年3月31日，司法公署致函顺义县行政公署，请其将上级发还卷宗悉数送到司法公署归档：“惟查刑事上诉案件，经送高地检厅核办者，其发还时，往有迳寄贵署接收，各承仍沿旧习，搁置私宅，不即送署归档，以致上诉结果，无从查知。且卷宗亦不无错落不齐之处。为此函请贵署查照，希即饬承迅将上级发还卷宗悉数于齐送署归档，以资保管。” [9]（249）1924年6月5日，司法公署还直接致函京师地方审判检察厅，请其“嗣后发还卷宗，一并送寄本署接收，以省移转而便查实。” [9]（249） 顺义司法公署还试图就“隔境协传案件”与相关衙门直接联系。以前，每遇隔境协传案件，由大兴、宛平两县行政公署，嘱托代传或协传。由于两县行政公署的复函寄至顺义行政公署，而不是直接寄到司法公署。基于此，1924年9月4日，顺义司法公署致函京师地方审判厅请求直接接洽：“查大宛两县，既无兼理司法职权，拟嗣后关于该两县辖境案件，迳请贵厅协助，以符法定而利进行。” [9]（249）司法公署的意图在于扭转行政公署介入隔境协传案件的情形，它力图把把这部分司法权控制在自己的手中。 司法公署时期已经建立起独立的司法机构并开始按照一定规则运转，司法公署属员的构成、人员任免及监督管理、对司法事务的办理都反映了司法权进一步由县衙门向司法公署转移。县知事兼理司法时期，县衙门内为承审员准备了一个空间，司法公署时期，已经从县衙门里分离出来一个相对独立的司法机关——司法公署，不过在司法公署内还为县知事留有一个位置。 三 京师地方审判厅顺义县分庭时期 1917年4月22日颁布的《暂行各县地方分庭组织法》规定：“凡已设地方审判厅地方得于附近各县设立地方分庭” [8]（P415——420），直到1925年6月10日，京师地方审判厅顺义县地方分庭才成立。[9]（280）与司法公署时期相比，顺义县地方分庭在司法行政与审判方面又发生较大的变化。 （一）顺义县地方分庭的司法行政与司法公署时期有所不同。 顺义县地方分庭的构成人员较司法公署时期出现较大变化。 首先，检察官的出现是地方分庭中最大的变化。 顺义县地方分庭置推事一人，配置检察官一人。检察官为地方分庭所新设立，由司法系统任命，而不似司法公署时期担当检察官角色的县知事由行政部门任命。1925年7月4日，顺义县地方分庭第一任检察官邵钦权向京师高等审判厅厅长报告称：“窃钦（邵钦权）前奉钧令，前往顺义改设地方分庭。” [9]（280）可见，顺义县地方分庭的检察官受京师高等审判厅厅长之命而就职。顺义县地方分庭的文稿格式随之而变。司法公署的文稿上署名从右到左为县知事、首席审判官、审判官，地方分庭文稿上则改为推事、检察官。 推事和检察官为地方司法机关的两个主要官员，其任命权归上级司法部门，这意味着地方分庭基本上划归到司法系统，成为司法系统的基层组织，而不是由司法与行政系统共管的组织。这是基层司法与行政分离的标志性的一步，自此，县知事至少在组织上退出了司法机关，地方分庭则几乎独占了司法权。 其次，地方分庭其他职员如书记官，承发吏，司法警察，检验吏等的任命、管理与司法公署时期略有不同。 1926年1月20日，京师高等审判厅，京师高等检察厅训令367号称：“本厅呈请委署涿县等三分庭书记官一案，于本月5日奉司法部令第146号开，呈悉，除另令委署并将证明书三纸交科备案外，兹发还原凭证43件，连同任命状9张，仰分别给领。” [9]（370）该训令表明，顺义分庭的书记官由京师高等审判厅与京师高等检察厅呈请司法部委署。司法公署的书记监由高等审判厅长会同高等检察厅检察长派充，并报司法部备案；任命顺义分庭书记官的上级机关为司法部，县知事因退出司法机构而无权过问书记官的任免。 顺义分庭对书记官的任命也不是完全无所作为，有时甚至做一些先斩后奏的事。1926年10月15日，顺义分庭派学习书记官申屠棠兼代民刑事科书记官。[9]（370）顺义分庭于11月30日呈京师高等审判厅拟派申屠棠暂行兼办登记事务。[9]（370）12月4日，京师高等审判厅不同意顺义分庭的呈请：“办理登记事务，必须曾习法政人员，该庭诉讼事简，原有书记官三员，仅可指定一员兼办，仰仍遵前令办理。具保所请应毋庸议。[9]（370）但顺义分庭于12月26日仍派申屠棠代理总务科书记官。[9]（370） 顺义分庭还组织承发吏、司法警察进行资格考试。1925年8月8日，布告称“照得本分庭为正式法院，应用承发吏、司法警察，均应具有资格，原非茫无知识之人所可承充。……凡备具上开资格，自愿承充吏警者，务须遵照定期投庭报名，并自携带笔墨，听候考试。” [9]（280） 顺义分庭依照相关规定对职员进行考核奖惩。 1926年12月11日，京师高等审判厅、京师高等检察厅训令7816号称：“兹届年终，考绩所有三县地方分庭书记官办事成绩应由各该分庭推事、检察官切实考核、详细声叙、具保核办。” [9]（370）顺义分庭于12月24日回函道：“职庭书记官王宽才具优越，书记官张子良，杨暄办事勤慎。” [9]（370）京师高等审判厅、京师高等检察厅于1927年1月17日发出指令219 号，给“书记官张子良晋支月薪35元，自16年1月起支。” [9]（370） 1925年7月10日，顺义分庭称：“现在改用吏警丁役人等，月给有薪资，不准于案件内私索分文。” [9]（280）1927年3月3日，顺义分庭又公布了吏警庭丁的处罚规定。[9]（482）顺义分庭的赵永文、赵骏升不守庭规，1927年3月3日，均被记过一次。[9]（482）1927年9月15日，顺义分庭的法警董连升办事荒谬，被记过一次。[9]（482） 司法公署与顺义分庭都对职员进行任命、监督、奖惩，不同的是，前者有县知事参与其中，后者基本上没有县衙门的官员参与。 顺义县分庭承担起原由县知事负责的其他司法行政事务。与司法公署一样，顺义县分庭还有不少司法行政方面的事需要办理。比如填报民刑案件月报表，公判刑案进行期间表，检察事务刑案月报表，侦查刑案进行期间表，刑事羁押被告人犯表等。[9]（368）不过司法公署时期有些工作由县知事负责，现在改为由顺义分庭的职员来负责做。 （二）审判职权的重新划分与纠葛。 县知事兼理司法时，承审员助理县知事进行审判；司法公署中由审判官专事审判，县知事掌检察，这两个时期，县知事都还兼管司法，时时有插手过问审判的机会。顺义分庭中由推事和检察官代替了县知事的司法事务职能，然而过去遗留下来的投诉受诉习惯尚需纠正，一些遗留案件和卷宗尚待两个机构进行移交。 1925年6月16日，刚刚成立的顺义分庭就贴出布告要求民众分清受理案件的机构：“本分庭既经成立，向之刑事案件由县署投诉者，概归本分庭受诉”。1925年7月9日，顺义分庭致函顺义县行政公署，要求从行政公署移交案件及司法卷档：“本分庭成立伊始，曾经函请贵公署，将所有受诉刑事案件，无论在侦查进行中，及为不起诉交分等卷证，悉数移交分庭受理等因，在案，迄今未准移交。诉讼立待进行，合再函致贵知事，请烦查找，迅归关于司法部分卷档，及一切已办未办事件，逐一移交，以凭办理而符法令。” [9]（280） 事实上，办案时顺义分庭还不能完全脱离县知事。1925年7月7日，顺义县分庭函致县知事请转令警佐遇有派代案件迳由分庭直接委派。[9]（280）1925年7月8日，县知事秦辅三和检察官邵钦权共同训令保安骑佐队队长道：“嗣后遇有检验案件，及其他须用协助防卫之必要时，一经令知，或调用队警，均应迅即赴事，毋得迟误。” [9]（280） 顺义分庭从组织已经将县知事排除在司法机构之外了，行政与司法的纠葛却并未随之而了结。 结语 北洋时期，顺义县逐步建立了自成系统的司法机关，从组织上基本实现了司法与行政的分离。 首先，建立了专门的司法机关。县知事兼理司法时期，司法活动在县衙门中进行；建立司法公署和顺义县分庭后，司法活动离开了县衙门，而到专门的司法机关中进行。 其次，司法事务由县衙门向专门的司法机构逐渐转移。县知事兼理司法时期，设承审员辅助县知事进行一些审判活动，县知事不仅过问审判，而且全面负责其他司法事务；建立司法公署后，审判官专门负责审判事务，县知事负责检察事务；顺义县分庭建立后，县知事不在其中任职，而以推事掌审判，检察官掌检察事务。县知事的司法职能一步步被转移，新的专门司法官员逐渐接手了县知事的司法职能。 第三，行政部门对司法人员的任用、监督、管理职能向专门司法机关过渡。县知事兼理司法时期，承审员的任用需县知事呈请，承审员受县知事之监督；司法公署时期，审判官则由司法部任命，他与县知事为司法公署各负其责的同事；地方分庭时期，推事和检察官任命权归上级司法部门，与县知事无涉，县知事因退出司法机构而无权过问司法人员的任免和管理。县知事对司法人员的任用、监督、管理权限不断缩小，以至于无，专门司法官员如承审员、审判官、推事和检察官，以及专门的司法机构属员则渐次纳入司法系统的管理。 专门的司法机关从县衙门中分离出来，并不意味司法机关与行政部门完全断绝了联系，也并不意味司法独立的实现。无论如何，司法与行政的分离过程为深入探讨上述问题提供了基础。 [1]查档案时，得到顺义档案馆徐福元馆长积极支持，张淑琴、刘志华、周晓静等人热情、周到、专业的服务为本人的查档提供了诸多方便，谨此表示谢意。 [2] 县级司法机构由中央政府设计和创建，因此本文不准备分析县级司法机构建立的原因，而是侧重分析地方政权如何领会上级机关的意图，建构起怎样的基层司法体系。 [3]1913年，全国开始推行审检所制度，1914年中央政府开始推行县知事兼理司法制度，但顺义县司法审判的案卷中，1912年至1916年，反映的审判情形与清朝没有太大的差别，看不到新制度在顺义县实行过的迹象，1916年开始，县知事兼理司法制度在顺义县的档案才有所反映，因此，审检所制度可能没有在顺义县推行，县知事兼理司法制度也约比中央政府颁布《县知事兼理司法事务暂行条例》的时间略晚两年。 (责任编辑：admin) |